与经济
公共预算视角下“三公经费”监督管理问题研究
□
张福新
长春
（吉林省人力资源和社会保障厅，吉林
130022）
摘关
键
要：“三公经费”的支出问题近年来成为公众关注的热点问题。本文对“三公经费”监督管理中存在的三方
面主要问题，进行了深入分析，借鉴国内外先进管理经验和做法，提出了加强“三公经费”监督管理的对策和建议。
词：三公经费；监督管理；预算；
文献标识码：A
文章编号：1007－8207（2013）07－0040－05
中图分类号：F812．3收稿日期：2013－05－20
作者简介：张福新（1968—），男，山东青岛人，吉林省人力资源社会保障厅财务管理中心主任，高级会计师。
党的“”召开以来，进一步加大了反腐倡廉的力度，并率先出台了“规定”，推行了稳健的财政，进一步加强了财政资金管理。审计部门加大了审计监管的力度，在其发布的《2012年预算执行和其他财政收支审计报告》中指出：2012年预算单位“三公经费”支出有所下降，但问题依然严峻。“三公经费”的管理问题再次成为公众关注的热点，也成为各级部门亟需解决的重点问题。
一、“三公经费”监督管理存在的问题
“三公经费”是指购置公务用车和车辆维修保养、公务接待和因公出国（境）三项费用。多年来“三公经费”居高不下，引起社会公众的广泛关注。笔者认为：各级“三公经费”管理使用部门，虽然不断地加强管理、厉行节约，以期提高“三公经费”的使用效益，但仍然存在以下六个方面问题。
（一）对公车的配备、使用管理失控
显。一是超编配备公车。据国家财政部统计，全国超编配车率达50％以上。有的单位假借工作特殊需要超编配车，有的单位找各种理由按领导数量配车，有的单位不符合配车标准或已达标，就采取向下属单位或管辖单位借车或以其名义买车，还有些单位以“租车”名义长期固定使用、甚至不惜“高费用”租用豪华车等。二是超标配车。单位和部门间互相攀比，一些领导独断，在车辆档次上不惜花重金，买名牌车、高配置车，人前摆阔，认为车是单位形象和权利的象征，是领导地位和上级关系好坏的象征，甚至认为是领导协调能力的象征。这些做法和认识使公车超编超标现象越来越严重。
⒉公车使用管理失控。一是公车私用现象十分普
遍，屡禁不止。据有关部委调研报告显示，公车使用存在3个“1／3”，即车辆1／3时间公用，1／3时间领导及家属私用，1／3时间司机私用。公车私用具体体现在，子女上学、家属办事、红事白事、娶妻生子、生日寿宴等活动中都能看到公务车的身影。二是公车维修保养和运行费开支巨大。具体费用包括燃油、维修、保养和保险、路桥以及其他费用。其中燃油、维修和保养费成为公车运行维护费主要开支，占比较高。据有关机构审计调查显示，有些单位年均每辆车仅维修费一项开支就近10万
⒈公车的配备管理失控。目前，我国地方各级党
委、、、政协、群团组织和其他事业单位公务用车，大多沿用计划经济时期的编制控制、标准、实际需要、单位所有的老模式。随着经济的不断发展和进步，该模式明显不适应当前的需要，弊病越来越明
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元。这么高的维修费不排除某些单位将一些不能报销的费用以修理费名目报销，证明隐性浪费问题极为严重。
（二）公务接待虚实不分
一是消费项目多。概括起来包括吃、喝、唱、洗、按、赠、游等形式。二是消费档次高。把接待标准与客人的地位相联系，与客人的喜好相联系，与对客人是否尊敬相联系，进高档馆子、抽高档烟、喝高档酒，甚至找来客人家属、亲朋一同招待，有的吃喝接待后，还安排洗一洗、按一按，形式不断升级。三是消费陪餐人员多。有的单位接待时，同级、上级、下级、相关单位、对口单位人员同时参加或将客人分开接待，分开陪餐，体现重视、热情、气氛热烈、，从不考虑节俭、节约和社会影响。四是消费种类多。具体有检查考核类、请示汇报类、学习考察类、表彰奖励类、会议庆典类、接风送别类、协调资金类、争取项目类等都要吃喝接待。总之，接待的名目繁多，只要想吃喝总能找到“合理”的理由。五是公务接待消费造假多，存在假接待、乱接待以及将其他费用打入接待费等问题。
（三）公费出国旅游现象严重
近年来，公务出国（境）旅游蔚然成风，一些部门把公务出国（境）旅游作为一种提高职工福利待遇的措施，屡禁不止。主要表现在以下一些方面：一是假借名义，一些社团组织假借对外学习、交流、考察和学术研究等名义组织单位公费出国旅游，有的是会员单位，有的是非会员单位，只要想参加，基本上都可以参加。二是造假出国，有些单位为达到出国目的，竟然采取伪造邀请函、国际会议通知、国际学术交流通知等假文件，作为公费出国旅游的理由。三是公私难辨，一些通过组织正常安排的出国团组，通常采取变更原来安排的行程和路线，达到自己想看啥、多看啥、多玩玩、少工作的目的，变相公费旅游。据有关部门统计，从出国（境）经费支出总额上看，具有这样的特点：中直机关多、省级次之、市（县）较少，呈倒金字塔之状。
二、“三公经费”长期居高不下的成因分析（一）思想严重，法制意识淡薄
我国是受传统封建文化思想影响较深的国家，一
部分领导的意识、“官本位”意识比较严重，遵纪守法观念淡薄，对公车变私车、吃喝用、旅游用公费等社会现象不但不制止，不做表率，还推波助澜，认为经济发展了，有钱了，自己做出贡献了，只要没放入个人腰包里，吃点喝点用点都不算啥，无关紧要。这是“三公经费”被浪费的思想根源。
（二）支出预算不断加大
改革开放以来，我国进行了多次机构精简，但由于各部门本位主义思想严重和创新意识不强、创新能力不足等原因，大多在健全的幌子下，把时间和精力放在抢职责、争编制、争人员、增设机构、加强权力上。简政放权、精简高效的改革理念没有得到很好的贯彻落实，致使大的机构少了，小的机构如雨后春笋出现，减下去的人数，又随新机构设立而增长，陷入机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。当然，这个怪圈并不是“中国特色”，很多国家在机构改革时会不止一次经历过。
“庙多了、僧多了、粥自然就得多煮
点”，否则就有的部门“吃不饱”，运行不下去，庞大的财政预算支出基数，造成行政运行成本难以降低。从这点看，这是治理“三公经费”乱象的一个主要障碍。
（三）标准和规范不统一
近年来，在加强“三公经费”管理的公众呼声中，和各级部门在“三公经费”的管理方面出台了一些制度、意见、办法等，如2011年财政部颁布的《党政机关公务用车预算决算管理办法》，工信部发布的《2012年度党政机关公务用车选用车型目录》，但这些措施还只局限于各部门和各地方所属部门、各系统层面上，宏观性特点比较突出、操作性和可控性比较弱，“三公经费”的监控、预警以及预防、纠正、问责等制度尚未真正建立健全，这种制度缺位，是“三公经费”浪费、失控的根本原因。
（四）治理措施乏力
“三公经费”受益者是少数人，多集中在领导干部自身。比如公车多数时间是领导使用，接待多数是接待领导或“准领导”，出国基本上都是领导，可见，“三公经费”是一种领导，具有中国特色，领导既是“三公经费”的管理者又是“三公经费”的制订者。
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到目前为止，有关“三公经费”管理出台的措施、办法和制度，过于笼统，缺乏操作性和科学性。例如：我国公车改革自1993年至今已近20年，却步履维艰。有的地方的公车货币化改革，竟成了变相提高地方领导待遇的手段。例如：辽阳市弓长岭区车改，、区长一年可享受8万元车补，2009年被媒体曝光。可见，一些地方的车改目的不是为了降低财政支出，也不是让因公坐不上车的人享受公平待遇，而是将公车福利化、待遇化。管理措施乏力，是“三公经费”治理难有实质性突破的根本原因。
（五）预算和审计的约束力不强
一是预算安排不够细化。现行财政预算安排中，“三公经费”从公用经费中支出。既没有制定统一的“三公经费”支出标准，又没有细化到公用经费的具体项目中，资金使用过程中拥有极大的自主权；二是预算执行缺乏监管。现有财政制度重支出，轻效益，重拨付、轻管理，对资金使用是否符合预算安排项目，是否很好地发挥资金使用效益过问较少，预算执行监管乏力；三是经费来源较多，既有预算内安排的（包括基本经费和项目经费）、又有预算外安排的（包括一些收费和其他收入），按现行财务制度规定，有的进入决算、有的不需做决算，使得实际发生的具体数目难以掌握，难以控制；四是预算不够公开和透明，导致消费多半不明不白，如同一笔糊涂账。有些单位以“保密”为由不进行公开，使得“三公经费”支出更加神秘化。致使社会上关于“三公经费”到底一年实际发生多少数额的版本不一，数据相差甚远；五是财务报销和审计制度不完善。发现问题，会计方面一般只作退回处理，审计方面，也只是处罚单位，极少处罚个人，震慑力不强；六是预算编制者和执行者集一身，监督作用难以发挥。
（六）缺乏有效监管
一是内部监督弱化。由于部门单位财务制度和内控制度不健全，“三公”消费权多数集中在领导干部手中，造成上级不愿查，同级不便查，下级不敢查，因此监督管理形同虚设。即便查出一些问题，但由于领导认为是普遍问题，不涉及个人贪污受贿，以后注意就行了，
所以多数不了了之，更谈不上追究责任了。所以，内审人员以后也就不重点关注这方面问题了，不然的话得罪了人，工作又没业绩。因而导致消费奢靡之风渐长，在一定程度上纵容了“三公经费”增长。二是外部监督难插手。现行法律法规规定，行政事业单位接收上级单位或者法定监督机构的审计检查。在没有授权委托的情况下，一般的社会中介机构无权对行政事业单位的“三公经费”进行检查。三是社会监督作用难以发挥。一方面是社会公众维权意识差，享有的知情权又少，缺乏监督的积极性；另一方面是预决算公开工作进展缓慢，公开内容不全、不细，甚至看不懂，挫伤了社会公众对＇“三公经费”监督的积极性。四是消费决策权在领导，而消费者又主要是领导，消费决策权决定了监管无法到位。
三、加强“三公经费”监督管理的对策
针对“三公经费”存在的问题，借鉴国内外先进治理经验和做法，笔者认为除了应该推进行政管理改革，进一步精简机构和人员，减少行政成本，压缩“三公经费”支出和转变“官本位”思想外，重点还应从以下五个方面来努力改善“三公经费”的监管现状，以提高资金使用绩效，提升部门的社会公信力。
（一）加强法制建设、加大问责力度，提高对“三公经费”违规行为的惩戒力度
30多年的改革开放使我国经济实现了跨越式的发
展，GDP跃居世界第二位，财政收入大幅度提高，同时行政成本和“三公经费”也在快速增加。对此，指出：“三公经费”支出中的虚假行为从表面上看似乎不如贪污、受贿那么危害严重，但却更具普遍性，它败坏了党风、政风、民风，必须下大气力治理。从这些年的治理效果看，笔者认为：仅靠道德教育和制度约束很难根治“三公经费”浪费的顽疾。当底线无法靠社会道德来保障的时候，就要加大问责力度甚至发挥法律的威慑作用。一是加强立法，将“三公经费”浪费行为纳入《刑法》调节范畴，增加刑事处罚规定，比如超标会议费纳入贪污处理范畴，超标准接待按行贿受贿处理等，并在其他法律法规中也做出相应的规定。二是进
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一步完善追责制度，加大问责力度。对“三公经费”使用违反规定、挥霍浪费、拒绝公开或公开信息虚假等行为，追究直接责任人和主要领导责任，违规费用由直接责任人和主要领导承担，对违反财经法律法规的，对领导和直接责任人视情节给予行政记过以至撤职处分，构成犯罪的，追究刑事责任。在法律制度的保障下，“三公经费”使用过程中的行为才能得到有效遏制。
（二）增加绩效内容，发挥考核作用，控制“三公经费”增加
“三公经费”浪费、资金使用不透明等问题近年来引起社会广泛关注，如何杜绝浪费、发挥资金效益，加强对“三公经费”使用效益的绩效考核是必不可少的重要手段。这里讲的绩效是指绩效，在西方国家有的称之为“公共生产力”、有的称之为“国家生产力”、还有的称之为“业绩”等，是指在一段时期内的工作成绩和工作效果，又分为组织绩效和个人绩效。进入新世纪以来，我国引入了绩效考核，这一措施已成为新一轮管理创新的驱动器和动力阀。因此，将“三公经费”纳入绩效考核范畴，势必将外部压力变为内部压力，转变错误的思想观念，提高降低“三公经费”支出的动力。同时，健全完善了行政成本核算机制和绩效管理与预算管理相结合的机制，以绩效为核心确定资金的投向和数量，对部门预算和项目预算的编制形成约束，将绩效管理结果作为下一年度预算编制、项目安排的重要依据，优先考虑和重点支持绩效管理结果好的部门项目，取消无绩效和低绩效项目。另一方面又完善了现代绩效考评体系，将“三公经费”这一社会满意度指标纳入绩效考核体系中。
（三）加强制度建设，完善“三公经费”内控机制加强“三公经费”管理，制度建设更具根本性和长期性。在公车购置使用方面，由于我国地区经济发展不平衡，人们的消费理念也不同，可区别不同地区，运用货币杠杆进行管理，减少公费内耗。例如在部分地区推行公车改革，实行公务用车货币化补贴。根据各单位的工作性质和工作量，区别不同情况，划分不同补贴档次，在部门预算中安排“交通补贴”。对未实行公车改革的部门、单位和确需保留部分公车的公车改革单位可
以借鉴美国采用公务用车管理信息系统，实时监控、随时获取定点加油、定点修理，车辆使用、行驶里程和费用开支等信息与数据的做法，定期向公众公布公车运行维护情况，对公车粘贴专用标识或喷涂专门的颜色和图案接受公众监督。
在公务接待方面，实行公务接待报批制，接待前先填制《接待报批单》，经审批后再进行接待，在支付公务接待费用时使用公务卡结算。这方面可以借鉴俄罗斯、日本和欧洲一些国家的做法。俄罗斯的公务人员如果想用接待，申请和报销手续严格且繁琐，整个过程耗时数个月。报销时提供的，必须注明吃、喝、用全部详细内容，大到上了什么菜，喝了什么酒，小到餐巾纸多少钱，事后还要报告请客效果如何。因程序十分繁琐，有些人有时干脆自掏腰包。在日本和欧洲一些国家，消费更是如履薄冰，因为媒体和各种民间团体始终在密切关注着他们，公职人员滥用一旦被媒体曝光，就会成为一大丑闻，导致其身败名裂，仕途尽毁。由此可见，建立规范、公开、透明的报销程序能有效减少“三公经费”开支，而且有利于重建的公信力。在公费出国（境）方面，严格制定出国（境）的审批制度，并实行备案制，强化制度的执行力度。
（四）加强预算改革，完善“三公经费”公开制度“三公经费”既要在单位内部公开，又要在各自门户网站上公布，接受社会和民众监督，进一步提升公信力。一是要彻底改革当前的预算制度。解决预算编制时间短、预算编制内容粗放和预算编制方法较落后三个主要问题，增强预算的科学性、技术性和实效性，将预算指标细化到部门和具体支出项目，对“三公经费”项目中支出项目、标准和定额更要加以细化。同时要实行预算的全面公开和透明；二是在现有的《收支分类科目》基础上增设“三公经费”专门核算科目，将原先归属于“商品和服务支出”科目下的“公务接待费”、“装备购置费”、“专用燃料费”和“因公出国（境）费”四个科目重新归整到“三公经费”下，作为其明细科目使用；三是要真正发挥对财政预算的监督职能。可以通过预算制约和监督开支，改变目前预算编制和预算执行集于一身，难以监督的现
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状。今后，各部门追加预算，必须经常务会审定后，报请批准后调整。通过对预算编制的约束和制衡可使预算更趋科学合理。这方面，可以借鉴美国的预算编制和审核办法，美国有两套预算编制和审核系统，行政部门一套，立法部门一套，二者各有侧重，互相制约、相互配合，履行预算的职能。法国的预算编制和审核制度更值得借鉴，其预算法律体系非常健全完善，约束性很强，除和《财》（相当于我国的《预算法》）有具体规定之外，国会每年都要审议年度《预算法案》，以法的形式对各项收支作出详细明确的规定，做到每项收支都有法可依，在《预算法案》之外发生的收支属于违法行为。四是要全面推行部门预决算公开。在细化部门预算的基础上，主动向社会公开年度预决算情况，公开各项资金安排情况，包括单位总体资金安排情况、“三公经费”安排情况等，公开各项资金实际支出情况，是否和年初预算安排和项目和资金额度保持一致，使用效果如何等。这方面可以效仿做法，的财政预算十分透明公开，及各部门的财政预算完全毫无保留地向公众展示，并接受公众查询和质疑。其一个部门在网上公开的财政预算情况、支出明细竟然多达数百页，细化到了“一张公务用纸”、“一张桌椅的修理”等。
（五）强化审计监督，确保“三公经费”使用效益最大化
“经费—用途—绩效”是“三公”经费审计的路线图，绩效是归宿，是问责的基础和前提，因此也是审计监督的着力点和侧重点。一是加强内部审计监督。包括制定单位内控制度，加强事中不定期内部审计，确保“三公”消费符合财务和预算安排。改进管理，规范“三公”消费决策程序，进一步防范管理风险和财务风险。
同时对重大“三公”消费进行过程控制监督，如重大政治活动、外事活动、庆典活动等，重点审查有无预算，是否超预算，非预算支出是否为工作所必须，有无铺张浪费等现象。对审计中发现的违法乱纪事实，应及时予以揭露和披露，以严肃预算纪律，规范“三公经费”支出的合法、合规性，提升“三公经费”的使用效益；二是要加强外部监督。要依法依规委托社会上的中介机构对“三公经费”进行外部监督，重点审核“三公”消费是否转移至下属单位列支或摊派到企业报销，“三公”消费是否转移到会议费、培训费等科目隐匿，是否存在“小金库”、账面所反映的是不是“三公”消费全部内容等，这是“三公经费”事后审计的重要手段，因为外部审计监督更具公信力，对公众怀疑的内容更具说服力；三是要加强社会监督。采取公开、答复等各种措施满足民众对“三公”消费的知情权、监督权，接受民众监督。通过审计监督，找出“三公”消费在机制、制度和管理上存在的不足，分析深层次成因，从而优化财政支出结构、预防、切实降低行政运行成本，提出合理化建议，帮助各部门强化内部控制和财务管理。同时为党和推进行政改革，加快职能转变，建设勤政廉洁高效的服务性，提高公信力保驾护航。
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（责任编辑：牟春野）
PublicBudgetfromthePerspectiveof“PublicFunds”Supervision
andManagementStudies
ZhangFuxin
Abstract：Thespendingof“publicfunds”hasbecomeahotissueofpublicconcerninrecentyears．Threeproblemsinthe“publicfunds”supervisionandmanagement，in－depthanalysis，fromdomesticandforeignadvancedmanagementexperienceandpractice，putforwardtostrengthen“thesupervisionandmanagementofpublicfunds”countermeasuresandsuggestions．Keywords：“PublicFunds”；supervisionandmanagement；research
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