城市建设资金来源渠道及运用探析

四川党校学报

Journal of Party College of Sichuan Province Committee of CCP

June. 2017 No. 2

城市建设资金来源渠道及运用探析

李章忠

(四川党校四川行政学院，四川成都610071)

[关键词]城市建设；资金来源；渠道

[摘要]在城市化快速发展的今天，城市不断创新城市建设筹融资方式，如财政拨款、招商引资、银行贷款、上 级补助、债券、地企共建、集资建设等。这些方式使城市建设所需的巨量资金有了保证，使城市建设得以持续推进。本 文将仔细分析这些筹融资方式的具体运用。

[中图分类号]F81

[文献标识码]A

[文章编号]1008 -5955(2017)02 -0065 -04

在我国城市的建设和发展进程中，筹集建设资 金始终是城市面临的重大课题。新中国成立 以来直到2000年前后，我国绝大多数城市的建设 速度不快，建设水平也比较低，城市发展变化不显 著，尤其是城市建设资金基本上来自于财政拨款， 资金来源渠道比较单一。但是从2000年前后开始 直到现在，各级充分认识到城市建设的极端重 要性，于是纷纷加大工作力度推动城市化进程，从 这时起我国步入了城市化日新月异快速发展的新 阶段。表现为从直辖市、副省级城市、地级市直到 县城都展开了大规模的旧城改造和新城拓展工作， 城市规模不断扩大，城市人口占比急速上升，城市 化水平每年提高百分之一到百分之一点五。在城 市化快速发展进程中，城市不断创新城市建设 筹融资方式，获得了城市建设所需的巨量资金，保 证了大规模城市建设的持续推进。那么在这个阶 段城市是怎样筹集建设资金，主要有哪些渠 道，这些来自于不同渠道的城市建设资金又有什么 样的属性，本文从实践操作层面就这些问题做如下 分析。

_、城市建设资金筹集的渠道

第一，财政拨款。即本级通过预算安排投

[收稿日期]2017 - 05 - 05

[作者简介]李章忠，四川党校四川行政学院副校（院）长

入城市建设旳资金，这是城市建设资金来源的基本 渠道。城市建设本身具有公共服务的属性，其资金 来源是离不开财政拨款的，财政拨款修建城市公共 基础设施这类项目也完全符合公共财政的支出性 质。一般情况下城市在运用财政资金投入城 市项目建设过程中，往往会釆用不同的操作方式， 通常有两种。一种是不加扛杆的直接项目投资，即 项目建设需要多少资金财政就足额拨付多少资金。 另一种是加杠杆的财政投入，即通过财政资金的牵 引放大财政资金的作用。比如项目建设釆用财政 贴息的方式就能起到四两拨千斤的作用，采用差额 补助或以奖代补的方式支持城市项目建设同样会 放大财政资金的作用，还有就是财政拨款给所 属的平台公司或实体公司充实本金再度融资放大 资金规模也具有显著的杠杆作用。

第二，招商引资。即城市通过面向社会进 行招商引资来推动城市建设项目的实施，这是城市 建设资金来源的重要渠道。许多城市建设项目具 有市场化运作的条件，可以面向社会釆用招商引资 的办法进行项目建设。比如污水处理厂、自来水 厂、垃圾处理厂、城市燃气、城市供暖、城市公交、高 速公路、停车场、城市轨道交通、城际铁路等等，这 类项目一般具有一定的经济效益或现金流量且市 场相对稳定持久，同时这类项目的运行大多与广大

65

2017年第2期四川党校学报

城市居民的切身利益密切相关，居民对这类项目的 价格和服务变化较为敏感，这就需要在市场化 运作和维护居民基本利益之间找到平衡点，科学合 理地设置招商引资的条件。从实践操作分析，绝大 多数城市通过PPP、TOT、BT、BOT、BOT +补 贴

节

第五，债券。即城市通过举债来筹集 资金用于城市重大基础设施建设，这是城市建设资 金来源的特定渠道。由于部分城市重大基础设施 投资大、周期长、直接回报低、甚至沒有直接效益还 要不断付出维护使用费用，比如城市道路、城市大 型桥梁、城市河堤治理工程、城市隧道、大型城市涵 洞等，这些投入巨大的项目本身几乎都不能产生直 接财务回报，另一方面这类项目又是城市发展不可 或缺的，在财政资金严重不足的情况下举债来实施 这类项目就是一种有效的筹资渠道。当然这类政 府债务在短期内是难以偿还的，也不应该在当期就 要求全部偿还。这种几十年甚至上百年长期起作 用的重大基础设施在短期内要归还全部投资也是 极不合理的，这就需要发行二十年至五十年的 建设长期债券。这类在一定时期内发行大量的城 市建设长期债券是与我国城市化在短期急剧加速 的时间一致的。我们用30年到40年就可能走完 发达资本主义国家200多年才走完的城市化进程， 在这一特定阶段增加长期债务既有其客观必 然性，也有其合理性，不应该对这类债务在短期内 增加较多而大惊小怪。在实际操作中应对这种长 期债券的使用作严格规定，防止将这部分资金挪作 他用。

第六，地企共建。即在城市内发掘合适的企业 共建一部分城市设施，这是拓展城市建设资金来源 的补充渠道。在一个城市辖区内有相当一部分企 业需要自建一部分基础设施，另外有些在辖区内实 施的国家或省级重大工程项目也需要建设大量的 临时工程或简易设施，对这些企业来讲他们所建设 施的标准有高有低，不一定符合城期发展的要 求，重大项目竣工后其临时简易设施也可能报废而 失去了作用，但对当地而言这些设施可能还有 相当的利用价值。如果城市同相关企业双方 在前期信息沟通顺畅，地企衔接得当则可充分利用 好这种难得的资源为城市发展服务。这就要求城 市对城市的规划研究比较深入，相关部门有前 瞻性和整体意识，积极主动地与有关企业和工程项 目单位沟通协调，将这些企业设施建设做适当调整 和改善而成为城市永久功能的一个重要组成部分。 当然双方可能存在标准和投入的差距，可适当 给予一定补助或补足差额部分来提升其项目服务

66

、EPC + BOT等等方式向社会资本寻求合作，强

第三，银行贷款。即城市向银行申请贷款

力推动了这部分城市建设项目的加快实施。来获取城市建设资金，这是我国现阶段筹集城市建 设资金的主要渠道。过去有相当一段时间地方政 府以信用担保直接从银行贷款或利用自己的 平台公司向银行贷款甚至直接干预银行贷款是较 为普遍的现象，银行也觉得有做后盾贷款也放 心。后来当地方负债总体水平上升太快后，地方政 府还款压力不断增大，还款风险也在积聚，直 接贷款或利用纯粹的融资平台公司贷款在国家防 范金融债务风险的宏观之下就比较困难 了，但城市利用自身所属的有实际经营业绩的 投融资公司获得贷款是能够做到的，或者利用所属 的建筑企业参与城市建设并从银行融资也是可行 的。在向银行申报贷款过程中，一般可用已形成的 经营性资产或其他有效资产做担保以满足银 行放贷条件，更为普遍的做法是用贮备的大量 土地或土地预期收益做还款保证向银行进行大规 模的融资。

第四，上级补助。即城市向和省 争取城市建设项目补助资金，这是城市建设资 金来源的辅助渠道。和省级对地方 城市建设一直都是有资金安排的，只不过这种资金 安排通常不会称为城市建设资金，而是以各种类型 的城市建设项目资金补助形式出现的，这种资金安 排体现了国家和省级对地方城市建设的直接 支持。当然城市要获得国家和省的项目 资金补助也要具备一定的条件，一是要及时敏锐地 掌握国家和省的及资金支持方向，聚焦国 家和省支持的重点领域和重点项目。二是要 及时编报符合国家和省要求的城市建设项目 并接受相关部门的审核。三是在项目资金争取到 手后，要尽最大努力实施好项目，这样可以为今后 持续得到上级项目资金的支持创造更为有利的条 件。因此在这里研究上级，对接项目，最后实 施好项目就是获得上级资金支持的极其关键的环

2017年第2期四川党校学报

城市的能力，满足城市发展的要求。这种做法对国 家和全社会来说则是物尽其用，充分利用、节约、整 合了社会资源。另外还有不少城市将户外广告招 牌、公交线路、道路桥梁城市设施的冠名权等无形 资产实施招标拍卖，让企业出资参与，为企业树立 形象做宣传广告，增加企业的知名度美誉度，同时 也在一定程度上拓展了城市建设的资金渠道。

第七，集资建设。即城市充分发动城市居 民的力量推进城市项目建设，这是城市建设资金来 源的常见渠道。集资建设城市项目可分为有无偿 建设和有偿使用两个方面。无偿形式有集资、募 捐、个人资助等。当前出现频率较高的“众筹”一 词其实就是一种典型的集资形式。过去相当多的 城市都釆用过集资建设的方式来完成个别较为特 殊的城市项目，尤其在经济发展较为落后的地区使 用得更多一些，有些集资建设一般在特定的人群中 实施，带有某种程度的摊派成分。也有不少的学 校、医院、图书馆、体育馆是接受个人捐助来建设 的。有偿运用城市居民的资金来实施城市建设项 目可选择的方式较多，目前不少城市采取股票直 接融资、信托融资、投资基金等金融工具把分散的 部分社会资金募集起来用于城市项目的建设，这些 筹融资形式的身后一般也是以信用作为基础 的。另外还有一种大家司空见惯的形式就是城市 小区内环境打造维护管理由小区业主出资，部分活 动场地建设也从小区业主所交的物业管理费中开 支，这种形式从本质上分析其实也是集资建设。这 些居民小区的设施建设同样是城市功能必不可少 的重要组成部分，这种集资建设运用得当既能为小 区生活的居民营造良好的环境，也为城市建设增光 添彩，还在一定程度上缓减了城市建设资金的 压力。

二、城市建设资金运用分析

上述城市建设资金来源渠道在实际运用中具 有不同的特点，不同筹资渠道有各自较为适合的领 域和明显的局限性。城市若能在资金筹措渠 道上有总体谋划，充分研究比较各种筹融资渠道的 优劣，综合施策，各种筹融资方式有效搭配使用，城 市建设及资金运用就会处于良性互动的循环之中， 反之只偏重使用其中两三种方式，不研究各种方式

67

的利弊，要么城市建设发展缓慢，要么城市债 务负担沉重，甚至随时都有面临资金链断裂而触发 债务、金融和社会风险的可能。

财政资金由于它具有公共性和使用上基本不 用偿还的特点决定了是各方都最乐意使用的，把它 投在城市建设上也是最简便易行且对未来施 政最没有经济负担的方式。另外财政资金可以投 向城市建设的所有公共领域，这完全符合公共财政 的支出性质，但问题是在城市高速扩张这个时期的 地方城市财力并不宽裕，相当多的城市还 处于吃饭财政的境地，除了保人员工资和正常的运 转开支外结余并不多，不少城市甚至入不敷出，还 要靠上级财政转移支付才能维持其正常运行，因此 城市本身所拥有的财政资金用于城市建设是 十分有限的，在城市建设资金来源中只能起到引导 作用，起不了主导作用。

招商引资搞城市建设较为适合的领域是能够 按市场化要求展开生产经营活动的城市项目和部 分有现金流量的其他城市项目，这类项目只要 设置的条件科学合理，并能诚信地兑现相关承诺， 是能够寻找到企业来参与城市项目建设的。可以 相信随着我国改革开放的全面深化，社会资本和政 府资源融合发展在城市建设领域肯定还会有非常 大的发展空间，能够创新更多的合作方式，吸引更 多的社会资本参与城市建设。但值得关注的问题 是，有不少城市急功近利，仅仅把BT、PPP等当作 一种新的融资手段，缺少社会综合效益最大化导 向，把完全没有直接财务回报，根本不具备市场化 经营的城市项目也釆取招商引资的方式建设，开出 的优惠条件要么让付出沉重代价，要么兑现不 了引发各种问题和矛盾让诚信扫地而得不偿 失。

银行资金具有供应量充足，贷款灵活，操作简 单，使用方便，但使用成本相对较高（近年来，1年 期贷款基准利率，发达国家一般在1%〜4%，而我 国在6%左右，且贷款期限偏短的特点。正因如 此，城市利用银行贷款从事城市建设较为适合 的领域是城市土地收储征用整理开发和部分有一 定经济效益或现金流量的城市项目。一般而言，此 类项目正常运作是能够通过自身的开发经营收益 支付银行贷款本息的，使用银行贷款不会加重 的财政负担。而那些完全沒有经济效益甚至没有

2017年第2期四川党校学报

现金流量的城市建设项目如果过量使用银行贷款 来实施,不仅增加了项目建设的成本，同时也加大 了财政还款的压力和风险。

向上级争取城市建设项目补助资金大多是无 偿的，使用成本低，是投入产出比最高的渠道。上 级支持的城市建设项目（社会事业、民生工程、基 础设施和公检法司等等）众多，不同时期有不同的 支持重点，不同项目上级资金支持比例也会不同。 从多年的实际运作中分析，这类项目资金点多面 广，比较分散，汇总统计，资金总量也是非常可观 的。但争取上级支持对地方而言是被动受限的，项 目建设在实施时间、建设规模和标准等方面上级要 求和地方需要往往是有差距的，沟通协调达成共识 难度不小，实施过程稍有不慎，极有可能被问责。 另外上级资金最终落地还要有满足上级要求的项 目作支撑，地方城市要有实施项目的相应条 件，更要具备有抓住机会的能力。

发行长期建设债券（二十年至五十年）筹 集城市建设资金较适合的项目是沒有或基本没有 直接财务回报且投资巨大的城市基础设施领域，这 类项目如果釆用银行贷款或招商引资建设即便能 够顺利实施，但往往付出的代价十分高昂，短期效 果明显而长期负担沉重，甚至可能导致地方债 务危机。有鉴于此，国家应设计利率水平超低的城 市建设长期专项债券用于这类特定领域的项目建 设，这种债券在我国明显使用不足。由于这些项目 投入周期长，所占用的巨量资金在短期内是无法偿 还的，如强行还款就只能是举新债还旧债或采用近 年在全国推行的地方债务强行展期 等不规范的操作来掩盖地方还不起借款的窘 境，这些做法不仅费时费事，还增加了相关各方的 工作负担和费用。此类项目投资受益几代人，要当 期或近期让负责全部偿还不仅不可能，也是极 不合理的。正因如此，应该研究不同体量不同经济 发展水平和未来前景发展不同的城市发行不同规 模的长期建设债券。当前地方债务负担沉重 大部分原因是由这部分负债造成的，部分城市为尽 快回收投资釆取征收车辆路桥通行费等方式，虽然 不失为一种有效贷款回收措施，但如果收费太局客 观上又增加产品的物流成本而削弱其市场竞争力， 影响整个经济发展。这就迫切要求制定

城市建设长期债券专项并把当前符合要求的 银行贷款置换成城市建设长期债券。

地企共建不是每个城市都有条件的，相当部分 中小城市难以获得较多的机会。即使具备合适的 条件，如果工作不细，操作不当就很容易滑向对企 业强行摊派的境地，增加企业不合理负担，影响企 业的经济效益和市场竞争力，最终会影响地区经济 的发展。

集资建设如果是无偿的，除居民小区这类城市 项目外，越来越难以找到大家有着共同诉求且愿意 掏钱的项目，强行集资极有可能造成社会风 险。当然个人捐建是值得提倡和鼓励的。如果是 有偿的集资，大多在国家金融的边缘操作，稍 有不慎，极易触碰国家金融红线而引发性 风险。

特别应该引起重视的是，这些年城市建设资 金在使用上普遍存在三大问题，它加大了城市建设 资金筹集的困难，也增大了城市运行的风险。一是 城市开发规模太大，摊子铺得太多，脱离了实际需 求，占用了大量资金。二是建了太多的形象政绩工 程，大大超越了经济发展的承受力，而许多该完善 的功能特别是地下工程建设严重滞后，已影响到了 城市的良性运行。三是城市建设规划统筹乏力，每 座城市几乎天天在挖，反复建设，浪费了大量资金。

总之，城市建设资金来源渠道是多种多样的， 随着社会经济的发展和城市建设的深入推进，人们 还会不断探索出更多的筹融资方式来拓宽城市建 设的资金来源。但是只有在客观分析各种资金来 源的基本属性的基础上，以社会综合效益最大化为 原则来选择合适的筹融资渠道和方式才是科学负 责的行为。

〔参考文献〕

[1] 韩燕珠.破解城市建设融资难题的思考[].漳州职业技术学

院学报，2011(4):42.

[2] 陈龙.谨防ppp的异化与风险[N]•学习时报，2017-3-3-

J

(二)_

[3] 国家行政学院经济教研部.中国供给侧结构性改革[M].人民

出版社，2016:132.

(责任编辑：孙开庆）

68