公路管理改革分类

一. 改革的关键是处理好改革的力度与被改革者承受度的关系

对于现行的公路管理与养护，一部分人主张改，一部分人主张不改。应该说他们站在各自的立场看问题，出现这些想法都是无可厚非的，也是正常的。改与不改争论的背后是既得利益者之间的博弈，是改革者与被改革者之间的博弈。那么，改与不改的平衡点是什么呢？我认为这个平衡点就是正确处理好“三个代表”思想中的“代表先进生产力的发展要求”与“代表最广大人民的根本利益”的辩证关系。毫无疑问，现行公路管理不是最先进的，甚至可以说是落后的，因此必须进行改革；但是，改革又必须考虑被改革者的承受力，不能用权力威胁和武断的方式对待被改革者，这样做既不利于改革和稳定，也不符合“三个代表”思想精神。

有人说，20世纪90年代以来中国所有改革，不管有多么广泛的讨论，都是既得利益的强势集团改革弱势集团，最终的利益倾斜都与弱势无缘。中国的农村改革就是这样，农民不仅没有从改革中获利，而是在改革中牺牲了许多利益。面对这样的情况，但有人说：“农民兄弟们请你们要有耐心，现在还顾不了你们。等过了20年，经济发展了，蛋糕做大了，你们的问题就会解决。”可是SARS等不得20年，话音未落，它就来了，而且一旦蔓延到农村，受损失的不仅仅是中国农民，也将威胁着所有人的健康。那些让农民等20年的人，现在突然发现，切一块蛋糕给农民，对自己还是有好处的。因此，公路的改革不能变成强势集团对弱势集团的剥夺。我非常赞成一位领导人说的一句话：“我们不能用炮押着道班工人去市场，我们的改革要使大多数人获得利益。”

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二. 改革的目标是提高公路管理和养护生产效率

对于公路改革的目标，不同的人有不同的看法，有人说是市场化，有人说是事企分开、管养分离。我认为公路管理改革的目标是提高效率，提高公路管理效率和养护生产效率。事企分开、管养分离和养护生产市场化只是手段，不是目的。那么，提高效率的手段既可以是市场竞争也可以是行政管理。什么时候采用市场手段，什么时候采用行政手段，那就要看什么手段的成本最低。

著名经济学家、诺贝尔奖获得者科斯认为：企业内部管理有管理成本，企业之间的交易有市场交易成本（包括收集信息的成本、合同谈判成本、解决合同纠纷成本等等）；并认为,企业与市场是不同的交易机制，市场机制以价格配置资源，企业机制以行政手段配置资源；企业与市场可以相互替代，当市场交易费用高于企业内部交易费（管理成本）时，为减少交易费用，企业可以“内化”市场交易，用企业行政管理行为代替市场交易行为，此时的行政管理行为比市场交易行为更有效率；企业又不可能完全取代市场，因为企业不可能无限扩大，企业规模越大管理费就越高，当扩大企业内化市场交易节省的费用恰好等于管理费用的增长时，企业规模达到了极限，超过这个极限，就应该用市场交易替代企业的行政管理。

因此，在改革公路管理养护时，不能片面的认为市场竞争的效率一定比行政（计划）管理的效率高。应该具体问题具体分析，特别要审视市场环境条件，不能搞一刀切，该实行市场机制运作的，要坚决按市场规律办，该实行计划管理的，要切实加强管理。 三. 公路养护管理效率不高的主要症结在于用工和分配机制不活

公路养护管理效率不高其表现在事业管理，根源在于用工制度和分配制度。公路行业一直实行的是终生用工制，一个人只要进

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入这个行业就相当于进入了“保险箱”，生老病死不愁；分配制度实行的是“按时分配”，只要上了一天班，工资奖金一分不能少，至于干了多活，由于考核不到位，出工不出力的现象比较普遍。上述表现，不仅在事业单位是普遍现象，而且在国有企业同样是普遍现象。因此，效率不高与单位性质有联系，但主要是用工和分配制度造成的。改革的重点应放在对人的改革，放在用工和分配制度上的改革。当前，国家正在推行事业单位改革，人事部提出:“争取用两到三年时间，在事业单位全面推行聘用制度，用五年左右时间，实现聘用制度的正常化、规范化”。并将在事业单位岗位管理、竞聘上岗、考核、申述控告、奖惩、培训、实行聘用制度后有关退休问题的处理、工资待遇、人事监督、争议仲裁以及职工解除聘用合同后养老保险处理办法的方面制定出详细的规定。因此，对公路养护机制的改革应该先按照国家对事业单位改革的有关进行改革，再在此基础上探索其它改革方式。这样做既符合国家的改革部署，也能达到改革的目的，由此引起的震动和改革成本也会小一些。

渐进式改革是中国改革成功的基本经验，“改革走一步是先进，走三步是先烈”我们不能因操之过急而使改革受到影响。 四. 公路管理改革的难点在于科学赋予公路管理机构的职责

应该说，公路管理机构的职责在《公路法》和一些省的文件中规定得比较明确，为什么落实不了呢？这个问题值得深思。究其原因是部分人在贯彻法律和上级文件精神时采取的是实用主义态度。

1、关于是否需要设立公路管理机构问题。现在有人主张不设置事业法人的公路管理机构，而主张在交通局内设一个科室来管理公路。对于这种主张，说轻一点是脱离实际、对公路管理不熟悉，说重一点是对公路事业不负责任。一是公路管理是一个专业性很强的工

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作，涉及技术、法律、经济、财会等专业知识，不是随便弄一个人就可以管理的。不能认为这几年公路养护方面外行管内行的现象普遍，就以为公路管理没有什么技术含量。事实上交通部颁布的公路养护技术标准要求非常高，而是我们没有按照这些要求去做，是歪嘴和尚念错了经或者是根本就不会念经，而不是经错了。二是由于公路管理具有较强的公益性和专业技术性，这就决定了公路管理机构的性质既不能是企业也不能是行政单位，而应该是事业单位。行政单位实行的是终生制的公务员制度，这种制度的用人特点是不能随便进人出人，同时，单位编制很严。在这种制度下实施管理，需要的专业技术人员进不来，不需要的走不了。而事业单位由于人员实行合同制和聘用制，这正是专业管理需要的管理制度。三是几乎所有国家都存在公路管理机构，而且很多国家的公路管理人员的工资是按公务员标准对待，管理机制类似我国即将推行的事业单位用人用工新机制。这种机制正符合公路管理特点。

2、关于间对公路管理职责划分问题。

各级对公路管理的责任不明、事权不统一是管理中最大问题。极大多数县有管理公路的责任，而没有管理所需要的资金；常见的现象是一段公路失养后，县上的同志说是市上拨的经费不够，市上的人说养护责任在县；总之，有利的抢着干，出了问题抢着推。

经费归上级管本省就是事权和财权不对等。

因此，四川公路的管理责任已不单是弄清哪个单位管理的问题，而且还要弄清楚属哪级管理的问题。根据省外、国外的经验，结合四川的实际，应该明确成都到各市（州）府的主要公路及出川公路的管理责任在省，若要委托市（州）代为管理，则省应该给足足够的管理和养护资金，而不能把皮球踢到市（州）；市（州）府到

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县府的主要公路管理责任应该是市（州），若要委托县代为管理，则市（州）应该给足足够的管理和养护资金，而不能把皮球踢到县；县府到乡的公路管理职责应该在县，责任也不能随便推到乡。这也是提出的“一级一级产权一级责任”的国有资产管理新理念，也是“费改税”想要明确的东西和公路管理的国际惯例。

3、关于同级中交通主管部门和公路管理机构职能划分问题。从理论上讲，行政管理职能包括社会管理职能和国有资产管理职能。社会管理职能产生的根据是政权，其行政管理职能涵盖不同的所有制企业，管理内容包括经济活动在内的各种社会活动，追求的目标是社会的安定有序，实现的手段是依靠政权发布各种法令从外部约束企业行为；国有资产所有者职能产生的依据是产权，其职能范围仅限于国有资产的经营管理，追求的目标是国有资产保值增值，实现的手段是通过控制产权从企业内部影响企业行为，从而贯彻自己的意图。从政资分开的角度讲,交通主管部门的职能应是社会管理职能，公路机构的职能应是国有资产的管理职能。从管理过程来讲，交通主管部门应是规划、决策机构，公路部门应是执行机构；交通主管部门是环境的制造者，公路管理机构在这个环境中加速推进公路事业的发展。这应该成为划分两者职能的原则。

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内蒙古：税费改革后公路行业发展的思考

成品油价格和税费改革是党、做出的重大决策，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会平稳较快发展的重要举措。这次改革对交通运输行业特别是对公路行业影响深远，机构、人员、筹资渠道和公路发展格局都将发生深刻变化。如何抓住改革机遇，进一步建立完善的公路管理，促进公路事业稳定健康发展，是公路行业面临的重要课题。结合内蒙古自治区实际，提出以下观点与各位同仁交流探讨:

一、内蒙古自治区公路管理模式

按照《公路法》的规定，全国公路管理工作实行“统一领导、分级管理”，内蒙古自治区公路管理实行“条块结合、以块为主”的管理模式。内蒙古自治区交通厅下设二级事业法人内蒙古自治区公路局负责全区公路的行业管理，包括建设、养护和路政管理；各盟市交通局下设公路管理局（处）负责本地区国省干线及重要县道的养护和路政管理，实行市县垂直管理，并对农村牧区公路实施行业指导；各旗县交通局下设公路管理段负责农村牧区公路的养护和路政管理。实施成品油税费改革前，全区公路养护管理经费由自治区统筹安排，按以下形式拨付，每年年初由交通厅切块给公路局，包括人员经费、小修保养、大中修、设备购置和道班建设等。其中，人员经费和小修保养由自治区公路局根据各盟市管养里程、公路等级对盟市实行切块，大中修等实行计划管理，改建工程由交通厅按照基本建设项目安排。公路管理机构人事安排由地方主管部门负责。从多年来的实践看，这种管理模式的优点是：由于经费由公路部门控制，有利于提高经费的使用效益，有利于行业的管理和协调，有利于路网的均衡发展。缺点是：不能充分调动地方的积极性；地方公路管理机构人员膨胀

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比较严重，养路与养人矛盾突出。

实施成品油税费改革，对这种管理模式带来了非常大的冲击。一是养护资金拨付渠道发生改变。替代养路费的税收资金直接由自治区财政厅根据交通部门的预算拨付地方财政部门，由地方财政部门下达交通部门。自治区公路局失去对养护经费的控制，从而缺乏有效的监督手段，导致行业管理职能逐渐弱化。二是改革涉及人员的安置对公路行业影响巨大。按照成品油税费改革通知精神，改革涉及的人员通过交通运输行业内部转岗、有关部门接收和地方统筹三种途径安置。而现在，全国各地有一种趋势，就是将公路局的路政管理职能划出，成立“执法局”，从而使公路局的职能进一步弱化。

二、关于公路管理改革的建议 （一）对国省干线实行垂直管理

《中华人民共和国公路管理条例》第四条规定：公路管理工作实行统一领导、分级管理的原则。国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理。由此可见，对国省干线实行垂直管理符合国家的规定。实行垂直管理后，可以达到以下几个方面的积极意义。

一是有利于建立统一的融资平台，加快公路建设。如果对国省干线公路实行管理，我们可以以燃油税（统筹在自治区本级财政预算中）及公路资产作为抵押，进行融资，从而实现自治区干线公路网的高速公路由自治区负责统贷统还，一级公路实行统贷分还的筹融资，为进一步加快公路建设提供有力的资金保障。

二是有利于加强公路管养，提高管理和服务水平。对干线公路垂直管理后，有利于控制地方公路管理机构的人员增长，保持队伍精干，提高工作效率，节约管理成本。有利于加强宏观能力，可以确保

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公路管养工作按计划进行，把有限的资金用到最关键的环节上，有利于国省干线的协调均衡发展，提高养护资金使用效益和公路养护质量，保证国省干线路网的畅通，可以保证充分发挥干线公路在公路网中的重要作用。

三是有利于理顺养护资金拨付渠道，保证资金及时到位。燃油税费改革后，按照国家四部委的文件精神，用于替代养路费的税收资金将通过财政部门通过规范的财政转移支付方式进行分配。如果不对干线公路实施垂直管理，那么燃油税返还资金将先由自治区财政转给地方财政部门，地方财政再拨到交通部门，这样不仅增加了资金拨付环节，延长了资金在途滞留时间，造成资金不能及时到位，甚至还可能会出现被挤占或挪用现象。而且更为严重的是自治区交通主管部门将失去对这部分资金的，因此而丧失融资平台。如果对干线公路实施垂直管理，则养护资金可由自治区财政直接拨付自治区交通主管部门，不仅可以保证资金的及时到位，专款专用，实行严格的计划管理，保证养护管理工作的正常开展，而且还可以保住我们的融资平台。

四是有利于提高公路交通突发事件、自然灾害的应对能力。为应对公路交通突发事件、抢险救灾等事项，随时需要资金机动调剂。实行垂直管理的干线公路管理，理顺资金拨付渠道，增强了公路交通部门的资金能力，不仅可以保证公路管理工作的顺利开展，而且能够进一步提高公路交通部门应对突发事件、自然灾害的能力和效率。

（二）路政管理不能从公路管理机构脱离

路政管理是公路管理机构的法定职责。《中华人民共和国公路法》和《内蒙古自治区公路条例》都明确规定，各级公路管理机构负责本辖区内公路的养护和路政管理工作。我区路政管理工作也一直由公路

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管理机构负责。各级公路管理机构在公路养护、路政管理和工作协调方面积累了丰富的经验。

公路管理机构行使路政管理职权是公路建、养的根本需要。交通部《路政管理规定》第五条明确规定了路政管理职责，有保护路产、维持公路养护作业现场秩序、管理公路两侧建筑控制区等职责。这些职责都与公路建设和养护密切相关。国家行政职能确立的原则是，事权与责权应高度统一。路政管理与公路养护是相互依存的关系。如果管路的不养路、养路的不管路，肯定都会缺乏责任感，势必导致公路被损不能及时追偿、公路管理秩序不能及时维护、路权被侵不能充分执法的局面，势必导致机构重叠、人员臃肿、效率低下的局面，最终造成路产路权得不到真正、有效、全面的保护。同时，养路的管不了路，养护生产也难于开展，路况必然严重下降，国家投资效益根本无法保障，公路事业肯定会受到严重影响。

路政执法属于专业执法，与业务工作有着非常紧密的联系，不能分开。公路养护和路政管理是公路管理工作不可分割的两种手段。两者的工作目的相同，工作性质一样，都是为保障公路的完好畅通服务，而且工作交叉配合紧密，相辅相成，路政执法为公路养护和工程建设保驾护航，公路养护和工程建设为路政执法提供第一手信息。公路管理与路政执法就像血肉关系，骨肉相连，不可分割。

（三）规范公路管理机构设置

建议部借机构改革、事业单位改革之机，从国家层面出台指导意见，规范全国公路管理工作。明确公路管理机构的性质、职能定位，统一公路管理机构的名称、规格及机构设置等。建立一个全国基本统一的科学的公路管理模式，促进公路事业的持续快速健康发展，不断提升“三个服务”的能力和水平。

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不唱高调是公路人的性格，历来的公路座谈会都听不到沾沾自喜的报捷，更多的是忧虑和压力，这次会议尤甚。忧虑来自对公路事业的责任感，压力源于公路人的使命感。正是这样的忧虑和压力，我国的公路事业才得到了长足的进步。

9月24日，第23次全国公路座谈会在浙江杭州召开。这次会议，是交通运输部组建以来的第一次公路会，也是国家实施成品油价格与税费改革后召开的第一次公路会。

会上，来自全国各省区市公路（管理）局、高速（高等级）公路管理局的主要负责人，围绕“适应改革要求、探索机制、谋求发展之策”的主题，就当前公路行业面临的重点难点问题，开展了深入的讨论和广泛的交流。

干线路应该有干线的地位

燃油税改革，从根本上改变了多年来交通运输的建设、管理运行和机制，尤其是公路系统，面临着前所未有的巨大挑战与压力。山西省公路局戴飞认为，着眼高速公路、农村公路、航空和铁路运输大建设大发展的实际，今后的干线公路，除仍然直接承担经济建设和群众出行的重要保障作用以外，沟通其他几种运输方式的桥梁纽带功能将日趋强化。

就山西而言，“十五”以来，山西的农村公路以年均1.5万公里的速度递增，高速公路通车里程近2000公里，太原-北京铁路客运专线建成通车。在当前拉动内需导向下，各种交通运输方式进入前所未有的高速发展期：今明两年高速公路规划建设里程3180公里，在建里程2259公里；新建和扩建铁路线20条，太原-中卫-银川、大同-运城-西安等铁路客运专线相继开工建设，投资达到1500亿元；机场新建3个、改扩建和异地搬迁3个，总数达到7个。

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“在新形势下，如何保持干线公路与其他交通运输方式相对匹配地发展规模速度，发挥干线公路在交通综合运输体系中的基础衔接中转支撑作用，实现各种运输方式相互融合、相互促进，是需要我们考虑的重点问题。”戴飞提醒说。

但实际上，高速公路、农村公路建设挤占干线公路资金的问题仍会持续。有数据为证：比较2001年和2007年全社会建设投资构成，高速公路投入由50%提高到51%，农村公路由13%提高到29%，普通干线公路则由37%降为21%。至于车购税投入，高速公路由2001年的76.5%下降为2007年的40%，农村公路由5%提高到44%，普通干线公路由15.9%降为11%。

也就是说，“重视两头”的投资依然明显，而且在地方更为严重。从目前趋势看，这一在“十二五”还将延续，普通公路越将成为路网中的“短板”。加之，80%养路费用于公路养护工程的，在一些地方还没有有效落实。今后一段时间，公路特别是普通干线公路养护将面临严重的资金短缺问题，路况也不可避免出现短期性的下降。

尤其雪上加霜的，燃油税费改革后，公路系统实际得到的养路费资金普遍少于预期的收入。如陕西，2009年能支配的养路费资金比2008年少了10亿元。据初步估算，“十二五”期间，全国公路系统能支配的养路费每年可能会少200亿元左右。而在还贷二级公路取消收费后，依托普通公路收费开展的融资平台丧失，银行贷款额也大大减少。

这样算来，“十二五”期间，全国普通干线公路建设与养护资金每年需求量在3500亿至4000亿元左右，扣除燃油税、车购税以及地方财政等投入，每年资金缺口将会在1000亿元以上。

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滑向“中介组织”的公路局 路政执法与养护管理 一分、一收、一统、一破 统一管理 大区域

在成品油价格与税费改革后，有近45.7万人需要安置，其中养路费和二级公路收费人员共27万人，主要依靠公路系统解决。虽然根据精神，改革涉及的人员通过交通运输行业内部转岗、有关部门接收和地方统筹三种途径安置。但现在，全国各地有一种趋势，就是将公路局的路政管理职能划出，成立“执法局”，从而使公路局的职能进一步弱化。

参会的公路局，几乎全部旗帜鲜明地反对路政管理从公路管理机构脱离。内蒙古自治区公路局张化平表示，路政执法属于专业执法，与业务工作有着非常紧密的联系。公路养护和路政管理，是公路管理工作不可分割的两种手段--路政执法为公路养护和工程建设保驾护航，公路养护和工程建设为路政执法提供第一手信息。公路管理与路政执法就像血肉关系，骨肉相连，不可分割。

他的理由之一，是《中华人民共和国公路法》明确规定，各级公路管理机构负责本辖区内公路的养护和路政管理工作。也就是说，路政管理一直是公路管理机构的法定职责。

事实上，如果一旦将路政管理与公路养护分割开来，双方责任感的缺失，势必导致公路被损不能及时追偿、公路管理秩序不能及时维护、路权被侵不能充分执法的局面，势必导致机构重叠、人员臃肿、效率低下的局面，最终造成路产路权得不到真正、有效、全面的保护。同时，养路的管不了路，养护生产也难于开展，路况必然严重下降，

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国家投资效益根本无法保障，公路事业肯定会受到严重影响。

张化平建议，借机构改革、事业单位改革之机，从国家层面出台指导意见，明确公路管理机构的性质、职能定位，统一公路管理机构的名称、规格及机构设置等，建立全国基本统一的科学的公路管理模式。

管路的不养路，养路的不管路。听起来像是个笑话，为何却依然真实发生？一位熟悉内情的人士向记者道出原委：目前，各地的当务之急是妥善安置人员，保持社会稳定，“执法局”的组建，当属应运而生，一定程度上可解燃眉之急。换句话说，各地正在一窝蜂组建的“执法局”，其实只是一个过渡机构，根本没有人真正认为其是合理的最终存在模式。

按江西省公路管理局曹先扬的说法，此次大部制改革，将“公路司”改为“公路局”的意义所在，是希望公路行业能够最终形成一个的管理体系。就公路而言，自然只能有一个公路管理机构，没有先设了“公路局”还要再设“高速公路管理局”的道理。

但事实上是，目前已有6.3万公里高速公路划归国资委，交给了企业。而各地公路管理机构，则大多是事业单位建制，照此推断，在“事改企”的背景下，如果将路政管理剥离，只剩下养护生产，职能退化成“中介组织”的公路管理机构--公路局，根本没有再存在下去的必要。

财事匹配的路有多远

作为征费基数全国第一的省份，山东的日子要好过些。山东省交通厅公路局谢伟透露，除了将人员经费切块到地市，其余都保留在省局预算，包括大中修工程、专项工程以及路网改造等，切实保证养路费不被挪作他用。对于增量部分，他们也与省财政厅达成一致，

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作为省级预算不再下拨地市。

为避免可能的割裂，安徽试图扩大路政管理职能。按照安徽省公路管理局秦勤的设想，全省公路路政管理应与省、市、县三级公路管理机构实行一套班子，两块牌子，负责全省干线高速公路的路政管理工作。同时，进一步理顺高速公路路政管理关系，在目前已经派驻路政大队的基础上，尽快移交派驻所有高速公路业主单位的路政管理职能。

实际上的实施推动，却不容乐观。目前，安徽省公路局对高速公路实施行业监管的难度依然较大，尤其是路政执法方面，虽然早在2006年，安徽已经成立了高速公路路政支队，但直到目前，全省只派驻了9个路政大队，尚有12条高速公路由经营单位自己进行管理。此外，由于农村公路管理处成立不久，对农村公路的行业管理工作也刚刚起步。加上市公路局人事权在地方，更多听命地方，省公路局不能统一管理，导致政令不畅。

就这点而言，北京的公路管理让很多人羡慕。北京已经没有“公路局”的建制，取而代之的是“路政局”。这个“全能局”的设置模式，参照的是路政署的管理架构，除了执法，项目、计划、养护、行政许可都隶属北京市交通委员会路政局。

历来走在改革前沿的广东，也面临着一场新的考验。广州、深圳在此次的大部制改革中，都撤销了市级公路管理机构，依循这种模式，佛山市公路管理局也岌岌可危。下面的工作没有了“腿”，广东省公路管理局柳和平一筹莫展。

对此，四川省交通厅公路局涂正国开出了“药方”：借鉴广西公路养护分级管理模式，在省以下组建片区公路局，对国省干线实行垂直管理，计划和资金由省里统一下达和拨付。不难看出，

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他的设想，综合考虑了目前正在推行的“省直管县”财政改革的影响。

黑龙江省公路局朱金玉倡导的操作模式，和涂正国的思路不谋而合。他告诉记者，目前和今后一段时期，黑龙江公路养护管理将实施“分级管理”的模式，总体思路是“一分、一收、一统、一破”。

“一分”，是根据交通运输部关于“国省道由省级负责养护,县以下道路由县级负责养护”的原则，实行国省干线公路和农村公路管理分家。国省干线公路由省里负责养护，农村公路由县级负责养护。

“一收”，是将国省干线公路养护管理权全部上收，地市和县级国省干线养护机构的人、财、物由省里垂直管理，计划和资金由省里统一下达和拨付。

“一统”，是将现在省收费公路管理局养护的国省干线公路交由省公路局系统负责养护，实行属地化养护、统一管理。

“一破”，是打破行政区划，按照“合理布局、区域覆盖”的原则，组建新的跨区划的省以下公路养护管理组织，作为省公路局的直属派出机构，全面负责区域内的公路养护。按照“规模适度、力量适应”的原则，成立新的干线公路养护站或大道班，并逐步向现代化养护公司过渡，在跨区划的公路养护管理机构领导下，具体负责区域内的公路养护。同时，通过建立竞争机制、奖惩机制、身份置换机制和合同化管理机制，逐步建立和培育一个充满活力的养护运行机制。

但在组织实施上，难度显然还是很大，朱金玉形容说，“这是事关公路养护事业发展的一场战役”。

面对养护资金的巨大缺口

除了老生常谈的话题，新的问题也接踵而至。

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持续快速的建设，使得路网规模日益庞大。预计到2010年，全国公路总里程达到390万公里，高速公路超过7万公里，公路养护与维护任务随之变得极为繁重。截至今年6月底，全国机动车保有量已达到1.76亿辆，其中76.8%为私家车，公路交通的个性化需求越来越明显，群众的要求越来越高。

此外，记者注意到，“公路网”的概念在此次会议被几次强调。因为在全球气候变暖的大环境下，极端天气事件日益增多，由此引发的山体滑坡、水毁、泥石流等自然灾害频发，公路应急抢通保通的任务极为艰巨。但直至目前，从国家到省市我国公路都缺乏一个系统有效的应急指挥平台。而要在管理模式“五花八门”的情况下，建立路网应急调度管理与跨区协调机制，无异于空谈。

虽然截至目前，13个中东部省份已经完成还贷二级路撤站工作，并妥善安置收费人员1.1万人。但据各地交通流量观测数据，取消收费后，普通公路车流量短期内增加明显，平均增幅一度达到30％以上，随后逐渐降到15%左右。同时，行驶普通公路的重型载货汽车数量明显增加，个别路段甚至达到60%以上。

交通运输部公路局李华认为，在目前情况下，应积极推进对行业长远发展具重要影响的工作，其中，适应燃油税费改革和财政资金拨付途径的变化，进一步建立和强化对干线公路实行统筹管理的地方公路管理，被列为当务之急。

关于养护资金的巨大缺口，李华透露，除配合国家，重建普通公路发展融资平台，交通运输部还将研究建立高速公路与普通公路统筹发展机制。即，对于现有收费公路特别是高速公路，在收费到期、偿还完贷款后，由无偿收回，并按照建立高速公路与普通公路统筹发展的机制要求，本着“低标准、长年限”的原则，由行业主

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管部门继续收费。这样一来，不但可以通过收费维持高速公路养护与运营管理，减轻财政负担，同时可提取一定比例的资金，用于反哺普通公路的建设与发展。 “不管面临什么形势，遇到什么困难，部公路局将始终坚定地当好全国各级公路管理机构的领头羊和桥头堡，并与大家一道共渡难关。”作为第一任交通运输部公路局，李华的表态，听起来有些悲壮。

关于养护和的敏感话题默认分类 2009-12-03 16:22:29 阅读12 评论0 字号：大中小

2008年，连续的自然灾害，凸显了公路的作用，也昭示着保通的艰难。说养护难，又岂止是一个“难”字了得。

养好管好公路是公路部门义不容辞的责任，是公路部门最本职的工作，公路管理得好不好，路况好不好，是公路部门的“门面”。但在不少人看来，有人、有材料、有技术，干好修修补补的养护工作没有啥难的，而事实上，公路养护是个庞大而复杂的系统工程，、机制、资金、人才、技术等方面的制约因素很多，养护管理的质量和效益，涉及到社会的方方面面，稍有不到位，就会引发矛盾。从目前的情况看，做好看似简单的养护管理工作，还有漫长的路要走。

谈到公路养护管理，不可避免地要说到管理，而公路管理几乎就是在两个字上做文章，“放”和“收”。改革开放30年来，的改革从来也没有停止过，长期在“放”与“收”两个字上“推”与“敲”，就像一颗豆子，不是放到碗里就是留在锅里。也就是“放”和“收”这两个字，几乎构成了公路部门全部的改革史。多年来，养护管理的变动从没停止过，翻来覆去的争论也从没停止过。从江西的下放，到贵州、广西的上收，从海南恢复成立省公路局，到天津降低公路局规格，多样化的公路养护管理，一直是公路行

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业争论的焦点。的分分合合、起起伏伏，不可避免地给公路养护事业带来震荡，甚至灾难。

江西省公路养护于2002年下放，原则是“三下放二不变一分成”，即11个市、区公路养护部门的人、财、物层层下放，整体归地方管理（通常说的块块管理），高速公路管理不变、规费征收不变，国省道养路费、客货运附加费、过路过桥费及车辆购置费，按交通量、养护里程长短、经济状况等确定比例，实行分成，比如南昌与省里就是“三七开”，而赣州则是“七三开”。

江西公路养护下放以来，公路养护管理局面发生了根本性变化，比如地方重视公路建设，协调力度大大增加，地方老百姓集资建路的积极性也调动起来了。但是，下放也带来了一些明显的“副作用”：

一是降低了建设资金的整体平衡能力，以前全省统筹安排、协调建设资金，有利于路网整体功能的发挥，下放后造成建设资金筹资渠道的不足，融资能力降低，贷款更加困难。

二是路网功能的统筹性降低，地方认为有用的路才建，对当地作用不大的路就不愿建，不利于整体路网的建设与完善。

三是重建轻养的局面更加突出，养路费被挤占挪用现象普遍存在。 江西省公路管理局曹先扬于2002年上任，正好赶上下放试点，因此，他既是统一管理的“末代皇帝”，也是下放的“改革先驱”，对的变迁有着更为深刻的体会。2007年，在下放五周年之际，江西省公路局进行了一次深入调查，发现养护经费在切块给地方后，希望发挥的效力并没有充分显现，甚至有的地方还将养护经费挪作他用。调查发现从2003年到2005年，各地挪用了8.3亿元国省道养护资金，用于经济开发区道路、城市进出口道

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路建设，这些都不属于国省干线的建设养护范围，挪用的资金相当于全部养护资金的20%。还有一部分资金被用于农村公路及桥梁的补贴，而按照国家相关，农村公路的责任主体是县乡，地方应补贴一部分资金。另外，还有部分规费被用于征地、拆迁费用。这些情况的存在，使江西原本就捉襟见肘的国省干线公路养护资金紧张状况更为严峻，养护工作出现明显滑坡，好路率逐年下降，路况逐步恶化，社会反映强烈。

在2005年全国干线公路大检查中，江西省在全国排名倒数第三，在华东地区倒数第一。曹先扬说，这种情况的出现是必然的，下放以前，全省每年都要安排1000多公里的国省干线公路大修改造，而下放后每年仅有五六百公里，投入不足，直接导致公路养护等级、养护质量下降，就好比一件衣服，如果不洗、不熨，只是穿，怎么会光亮如新呢？

这几年，江西公路可谓是“抓了两头，丢了中间”，高速公路和农村公路有资金的保障、优惠的，而国省干线公路的日子就难过得多，致使许多人忧心忡忡。为了改变这种状况，江西省公路管理局与省研究院通过深入调查研究后，联合提出了三条建议：

一是进一步理顺公路行业关系，在维护现有下放不变的情况下，改变资金拨付渠道。以前是就地划拨，每月结算一次，钱用到哪里都不能掌握；现在要改为收支两条线，由地方提出计划，是公路大中修，还是养护、道班房改造，规费按工程进度拨付，增加省级公路管理部门的手段和能力，可对项目进行调整，比如建议国省道干线必须先建，其他项目建议少建，优先保证国省道干线的建设需要，另外，还可以解决地市之间的公路衔接问题，做到既管好钱，又协调好规划。

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二是加大地方财政投入，建议在下放背景下，拿出地方财政的2%至3%用于公路建设的补助投入，或者对公路建设规费、税费进行减免或返还，用于公路建设投资。

三是交通厅也应从分成规费中拿出一部分资金，用于江西省“十纵十横”国省主干线建设，按公路等级的不同进行定额补助。

曹先扬认为，如果这三条能同时执行的话，江西公路建设将实现又好又快发展，否则仍将处于徘徊状态，出现“两头强、中间弱”的局面，不能很好地发挥路网整体作用。目前，江西省有10万公里公路，有将近100个公路段、2000多个道班，很多道班房、养护工具、小四轮等设备，还是6年前添置的，甚至更早，几年过去了，还是老样子。一些段长、施工队长、道班长看到困难越积越多，无可奈何就出去自谋出路了。

其实，无奈的岂止是段长、队长，作为省公路局，这几年，曹先扬过的也是 “老鼠进风箱两头受气”的日子，现在提出的这三条建议，具体怎么实施还没有定论，但曹先扬寄予很大的期望：实施三条有困难，先实施两条也行，如果这样再搞不好，他甘愿被摘帽子。他有如此的决心，是因为作为公路局，他必须维护国省干线的畅通，不愿看到公路一天天垮下去。下放在江西的表现，印证了人们的担心。下放在一些经济发达的地区，确实能够起到培育公路建设市场、促进公平竞争、推动公路建设发展的作用，而公路养护管理是一项持续的、经常性的工作，一时的热情、偶然的冲动是无济于事的。尤其对经济欠发达地区来说，“贫血”的地方财政难免不对公路规费虎视眈眈，挪作他用，这种情况下的“下放”，只会导致国省干线整体水平的下降，影响路网整体功能的发挥，这是全社会都不愿看到的。

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遗憾的是，“下放”与“上收”的变动还没有停止，每每要改革，仿佛就只有这条路，要么下放，要么上收，几乎没有别的路可走。在西部一个省采访，有关领导要求下放公路管理，主管部门多方汇报，说下放不得，那样路况无法保障，搞不好几年后，路烂了，还得收回来。而领导的回答居然是：那有什么问题，下放是改革，收回来也是改革嘛。对改革如此浅薄的理解，还有什么话可说呢。在有些人眼里，改革就是“折腾”，不折腾就不算改革，最终吃亏的是公路，是我们的养路员工。

2005年，广东省交通主管部门，也要把地市公路局由正处级降为副处级，整体划归地方交通部门管理，一时间，在全省引起轩然大波。大家都知道，广东经济发展也是不平衡的，粤北、粤西、粤东的许多地区，经济也比较困难，有时甚至发不出工资，如果再多拐几道弯，到养护上的钱就会更少。面对十分紧迫的形势，17个地市公路局自发联名给、省写信，汇报情况，阐述利弊。在充分调查研究的基础上，广东、省决定，公路管理不做大的变动，维持现有。后来有人说，广东公路躲过了一场“洪水”。

改革必须责权利相统一，不是简单地拨算盘珠。公路管理，有自身的规律，必须从网络化、整体性考虑，而不能一拍脑袋了事，因为历史的经验和事实不断地告诉我们，一拍脑袋是解决不了问题的。1995年，海南省将公路养护全面下放，撤销省公路局，将原公路局改为养护中心，结果人心散了，路况大幅滑坡，社会上怨声载道，内部人心惶惶，主管部门不得安宁。2006年，在撤销省公路局11年后，海南又恢复成立了省公路局，相关职能逐步到位。有人评价说，海南总算折腾够了，该正常了。

以上说的主要是国省干线的管理，还没有涉及高速公路的管

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理。据专家研究发现，多元化投资建设的高速公路，管理竟有18种模式，几乎没人能说清楚高速公路的管理是怎么回事，用“一团乱麻”来比喻高速公路管理，一点也不过分。

在公路事业发展过程中，性障碍让我们付出了沉重代价，因性障碍引发的矛盾像血液一样，渗透到公路的各个角落，理顺，建立有利于公路事业发展、符合客观规律的养护管理，依然是公路行业面临的重要课题。必须吸取经验教训，才能少走弯路。交通部确定的 “十一五”公路养护管理工作的总体目标，其中最重要的内容就是，建立一个科学高效的公路管理。怎么建立，需要全行业共同研究和探索。

如果说在改革面前，公路部门常常处于被动的话，那么，机制改革则更多地体现了行业的理解能力、操作能力，其核心是能否体现“以人为本、以车为本”。

2001年在江西南昌召开的全国公路养护管理工作会议上，交通部党组提出了“建设是发展，养护管理也是发展”的新发展观，以及“以人为本，以车为本”的新服务观。新发展观，既关注建设，又强调养护管理，较好地把握了建、管、养三者关系，体现了“以人为本，以车为本”的新服务观，摆正了人、车、路三者关系，体现了对交通发展规律性的把握和服务社会公众的理念，完全符合提出的科学发展观的本质要求。

通过几年的实践，这些理念不仅没有过时，而且愈发显现旺盛的生命力。李盛霖强调：新阶段的交通发展，就是要按照的要求，在科学发展观指导下，继续遵循“建设是发展，养护管理也是发展”的理念，继续体现“以人为本，以车为本”的服务意识。这是我们在工作实践中总结出来的重要经验，也是今后工作的重要指导原则。

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《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，也提出“建设便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系”的目标，要求“进一步完善公路网络，发挥路网整体效率”。

的要求和部里的规定可谓精准科学，但是在实际的机制改革过程中，却不断地出现事与愿违的现象，出现我们不愿看到的局面。比如，一些地方曾一度把“改革不可避免地要伤害一部分人的利益”当成光明正大的理由，当成改革的动力和借口，甚至把“伤害一部分人的利益”当作改革的目标，结果是半年一年发不了工资，导致职工上访。那么，改革就一定要“伤害一部分人的利益吗”，如果必须伤害一部分人的利益，又应该伤害哪一部分人的利益呢？

在交通部的文件里，对机制改革有大量阐述，其原则是步子要稳妥，方法要得当，在条件成熟时稳步推进。冯正霖副在2006年全国公路养护工作会议上罗列了各地对要不要改革、改革时机是否成熟、国家有没有统一、改革后养护成本是否会增大、抢险救灾等突发任务是否由养护企业承担等问题。针对这些问题，冯正霖指出需要明确几点：第一，“管养分离、事企分开”的改革方向是正确的，符合我国市场经济改革的总体要求，也是世界各国的通行做法。上海、吉林、江苏、浙江等地的实践表明，公路养护运行机制的改革，要适应公路养护生产的规律和特点，除一般性的正常养护大中修工程外，要能够及时应对抢险救灾、应急保通等突发事件的要求，这也是衡量这项改革成败的标准之一。只有改革后公路养护投资效益和养护质量都得到了明显提高，职工的工作积极性得到发挥，应急保障能力得到加强，才是成功的改革。第二，改革的时机取决于准备情况。顺利推进这项改革，必须要有支持、资金支持和养护职工的理解。关键要妥善解决现有养护职工的社会保障、医疗保险和补偿安置、国

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有资产保值增值、对新成立的养护企业扶持等。各级交通部门要坚持“先挖渠后放水”，在广泛调研、深入论证的基础上，积极争取当地以及劳动、人事、税务等相关部门的理解和支持，研究出台相关。只有到位，改革才能顺利推进。第三，改革要坚持态度积极、步子稳妥的原则。改革的时机由各地根据实际情况灵活掌握，不搞一刀切、不排时间表。改革条件不具备、不到位的，可以先在系统内部打破行政区域界限，引入竞争机制，进行模拟市场运作，确保稳定。

这里不再讨论吉林的“国路民养”，不再考察宁波的公司化养护，让我们一起到青海去看看。青海是内陆省份，不沿海、不沿边，面积大，人口少，属青藏高原民族地区，经济欠发达地区，公路为“块块”管理。2002年，交通部门向省打报告，决定出台，迅速推进公路养护运行机制改革，将公路局一分为二，组建养护总公司，实行公司化养护。主管交通的省领导批示：青海属欠发达地区，在全国没有成熟经验时，暂时不做大的改变。然而这个批示并没有得到落实，而是大张旗鼓地推进改革，主要内容为：原省公路局人员、财产，一分为二。约占全局10%的人，留在公路局工作，设省公路局、地市公路总段、县公路段，都只是机关，做管理工作；另外的90%人员，对应公路局系统，自上而下组建省养护总公司、地市养护公司、县养护所，级别与公路局对等，道班归养护所管理。这样改革的结果，一套管理系统变成了两套管理系统，领导干部增加了一倍，机关干部增加了一倍，行政开支增加了一倍。惟独没有增加的是养路工人、养护里程，以及办公场所、养护投资。

混乱也就由此开始。新提拔的领导要有办公室，要有交通工具。一时间，公路系统乱成一团。上午还是一个班子的成员，亲如兄弟，

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下午改革方案一宣布，马上变成“仇人”，抢汽车、抢办公室，抢有用的东西，因为从此后就要分家分灶，各立门户。在有些总段，出现一栋楼，从中间层层隔开，互不往来，一个食堂，立即用砖头水泥打成隔墙，各开各的伙，互相见面无话可说。在后来的采访中，问及此事，回答都差不多：没办法，就那样，个人没法改变，不仅劳民伤财，还伤和气。

其实最受损失的还是公路，本来就紧巴巴的养护投资，经过这么一折腾，到路上的钱就可想而知了，道班工人没有工作积极性，再加上“公司化”的“管理理念”，在职工中形成不给钱就不干活、给多少钱干多少活的思想，宁愿睡大觉，也不愿去填路上的坑槽。职工的工作积极性受到严重挫伤，长期艰苦奋斗、无私奉献形成的铺路石精神，倾刻间荡然无存，职工一提起改革就以为是砸饭碗。三年后，这种局面实在无法支撑，“改革”被迫停止，除了原本的工程队之外，全面恢复公路局的职能，划出去的设备、人员，全部回到公路局，公路局才又恢复了正常的工作秩序。但是留在职工心中的阴影，留给公路的创痛，却需要很久的时间去抚平，甚至永远也无法抹去。

青海的经验值得总结，教训更值得吸取。机制改革稍有不慎，就会直接影响到公路服务水平。调查中，记者常常感到，在推行某项措施之初，大家谈得头头是道，前景描绘得五彩缤纷，而过上一段时间再提起，往往惟恐躲之不及。在一些地方，甚至一些相当有影响的地方，记者提出要去采访改革的成果，也多半被婉言拒绝，更多的人干脆就神秘一笑，避而不答。

遗憾的是，公司化养护已经成为一个热门话题，各地都在搞，山雨欲来，风起云涌，一时间，养护场站、道班、段队纷纷改换门庭，打出了公司的牌子，一些企业开始转型搞养护，一些单位纷纷成立养

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护实体，参与养护竞争，仿佛有个巨大无比的蛋糕，等待人去吃。但是，当一群一群的养护公司成立了，才发现公路养护很难找到市场，更不要说税收等方面出现的问题。还是自治区公路局甫拉提·伊敏诺夫的信念坚定而又实际：不论用什么方法改革，路要畅通，职工要有饭吃，队伍要稳定，这就是大事，不可偏废。

改革开放30年，各行各业都取得了巨大变化，而公路养护的机制改革，却时常令人摸不着头脑，这是因为公路有自身的规律，有其他行业难以替代的作用。而一些措施又不能够适应公路需要，至少现在还没有成熟的经验可供全国公路使用。2008年上半年，我国连续发生冰雪、地震、洪水等灾害，公路的机制、，在这些灾难过程中，得到了充分检验。事实上，在抗灾保通的过程中，哪里的队伍最有力，哪里的队伍最能战斗，哪里的队伍最听指挥，哪里的队伍最能吃苦耐劳，哪里的队伍不讨价还价，哪种模式好，哪种有效，已经不需要多说，稍有常识的人一看就明白。不顺、机制不活的地方，抢险救灾很难得力。

广东东莞应该是我国经济最发达的地区之一，在养护机制改革上，也做了大量有益的探索，但是，对目前进行的公司化养护却表现出相当的冷漠，普遍认为纯粹的公司化养护，不适合具有公益性质的公路养护。东莞市公路局主管养护的副吴润敏说，公路要常年保通，要及时处理突发情况，随时发现问题，机械、人员随时要到，这不是一个简单的有钱没钱的问题，有钱也不一定解决得好，还需要精神，需要奉献。

“十一五”公路养护管理工作的总体目标之一，是培养一支拼搏奉献的公路管养职工队伍。试想，全都下放了，全都推向市场了，只留下几个管理人员，建设拼搏奉献的公路管养职工队伍，又从何谈起

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呢？

在第四届全国公路科技创新高层论坛“公路养护主题会场”上，几位专家先后演讲，内容都涉及预防性养护，不乏真知灼见，足见这个话题的受关注程度。同济大学交通运输学院院长孙立军、美国金熊油中国区总经理王建成、山东省交通厅公路局副王松根先后介绍了国内外预防性养护与关键技术的研究成果。

那么，预防性养护到底是什么？实际上它不是一种技术，也不是方法，而是一种理念，更准确地说，是一种观念的转变，是由被动养护转为有计划、超前的主动型养护，在适当的时机，采取适当的措施，实现综合效益的提高。近年来，不断被提出的预防性养护，让我们真切感受到养护热潮的到来，因为这个热潮我们等待得太久了，似乎十几年前，这个概念就出现在各种各样的讲话中。其实预防性养护并不是什么新鲜概念，而是一个老话题，但这个老话题，在无数人努力推动下，依然还只是个概念，依然还停留在尝试的层面上，难有大的突破，究其原因，一是缺钱，另一个是缺乏认识。

交通部早就要求全面推行预防性养护，要求各级交通部门要从贯彻落实科学发展观、建设节约型行业的高度，充分认识推行预防性养护的重要性和紧迫性，实现全寿命周期公路养护成本最小化。

预防性养护作为一个完整概念是于20世纪80年代提出的，是一种周期性的强制保养措施，也就是在道路没有发生结构性破坏以前，为了更好地保持道路的良好运营状态，在适当的时间，采取相应的技术措施，以延长道路使用寿命。美国道路业经过调查得出这样一条结论：一条质量合格的道路，在使用寿命75%的时间内性能下降40%，这一阶段称为预防性养护阶段，如不能及时养护，在随后12%的使用寿命时间内，性能再次下降40%，从而造成养护成本大幅度增加。据

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研究，在整个路面寿命期内进行三四次预防性养护，可以延长使用寿命10年至15年，节约养护费用45%至50%。

预防性养护与一定的公路发展水平和发展阶段相适应。北京、上海、江苏、山东、陕西等地已进行了不同程度的尝试，并取得了一定的效果。江苏省自1998年以来，累计实施了近1800万平方米稀浆封层；山东省德州市在2004年至2006年期间，路面灌缝数量年均增加7.9万延米，而路面挖补数量年均下降3.6万平方米，总体上养护投资年均节省109.6万元。

山东省交通厅公路局副王松根说，预防性养护就是把关口前移，有缝就养护，以前的评分标准中，路面有裂缝是不扣分的，重视坑槽的处治，要求不过夜，现在从裂缝的养护开始抓起，还要考核补好后几年不坏。2008年，山东省交通厅公路局在正常养护经费以外，单独安排了5000万元资金用于预防性养护，争取地方再配套5000万元，这样每年就多出1亿元的养护资金，如果这样的投入持续二三年，然后做个后评估，相信能看出预防性养护的显著效果。

从良等路阶段就开始养护，这样的养护模式对相当多的地区来说，还是一个遥远的梦。养护关口前移，需要强大的实力做后盾。广西桂林公路局蒋继红给记者算了一笔账：桂林公路局管养着1755公里公路，今年的养护资金总额是7020万元，除去小修保养经费，还有3000万元，中修、设备更新、折旧等一切开支都要从这里出，因此，只能把有限的资金用于最急于大修的坏路，对路况尚好的路实施预防性养护，只能是一种奢望。

因为大地震，人们记住了汶川、北川、青川，也记住了为了打通道路，四川公路人所付出的艰辛劳动。但是，在救援过程中，性障碍引发的矛盾也相当突出。由于长期投入不足，机械设备落后，队

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伍跟不上，关键时候难以发挥作用。一次鲜为人知的调查，反映了四川公路面临的现实。就在汶川大地震发生前的2008年4月26日，四川省公路局的专家针对2007年开展全省干线公路检测后发现的问题，进行了调查分析：

按照交通部干线公路每年大中修里程比例达到18%的规定计算，四川的干线公路平均5.5年大中修一次，全省干线公路每年需安排大中修工程3025公里，但由于养护工程资金投入严重不足，每年大中修工程实际完成与需求差距很大；2001至2005年，全省干线公路平均每年完成大中修工程1000公里左右，实际完成大中修工程仅占需求的三分之一；2007年地方分成资金投入大中修工程4041万元，加上收费公路通行费投入，仅完成干线大中修1044公里，其中大修仅有253公里，其余为中修；日常养护和周期性养护投入不足，导致了全省干线公路路况始终在低水平运行。 也是因为投入不足，公路养护机械呈递减趋势，全省的公路机械从改革前的6000多台下降到目前的3000多台，养护机械不但数量少，而且老化严重，养护生产水平已经远远不能适应四川公路快速发展的要求。

地震灾害迫使人们反思，专家呼吁，四川加大公路机械化养护投入迫在眉睫，如果不能及时改变现状，四川公路将出现难以预料的后果。与此同时，定期巡查、动态监测，建立防灾和预警系统也十分必要。

缺钱的不能做预防性养护，有钱的也不一定会做，比如一些经营性公司，钱收上来就舍不得花出去。王松根说，如果是经营性公司，更要搞好预防性养护，考虑如何能在25年或30年的收费年限里，最大限度地保持路面的良好状态，这样才能获得企业的最大收益。但事实上，没有一个公司愿意把钱投入到通行状况良好的路上去。

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在这里，记者之所以要把预防性养护拿出来说，是想彰显这样一个理念，预防性养护是对传统养护观念的一个挑战，或者是一次。即使因为资金紧张，现在不去搞预防性养护，但是不能放弃这个理念，更不能找一些理由来掩盖这个理念。随着经济社会的发展，公众对公路服务质量需求的提高，预防性养护将是我们绕不开的话题。

养护道班、场站，是公路养护最基本的单位，尤其是道班，几乎成了一个具有象征意义的公路文化符号。在长达半个多世纪中，为公路的畅通，为养路工人的工作、生活提供了保障。随着时间的推移，岁月的更迭，道班也在发生着变化，土坯房变成了砖瓦房，一些经济比较发达的地区，还修起了楼房，职工生活条件有了很大改善，养路工的社会形象也得到提高。但是，在记者的采访调查中发现，道班作为养路单位，与实际需求普遍存在很大差距。就目前的情况看，一是一些地方道班建设标准比较高，亭台楼阁，花鸟鱼虫，应有尽有，像个小公园，有些地方干脆开辟为旅游参观点。二是大部分道班依然建在荒郊野外，前不着村后不着店，尽管房子很漂亮，但职工生活、子女上学、就医都不方便，文化生活贫乏，职工不愿住，只能当摆设，造成浪费。三是因不顺，投资不能到位，一些地区的道班长期得不到改善，房屋破烂不堪。

总体讲，这样的道班，都不是我们应该有的道班，那么什么样的道班才是合格的道班呢？专家的回答是，充分考虑现代交通对道班的要求，充分考虑职工对科学文化生活的需求。过去10公里建一个道班，现在30公里建一个，都缺乏科学依据，在过去的几十年里，道班建设主要考虑住人、存放养路工具，很少考虑诸如职工文化生活的需要。地区差异有越来越大的趋势，发达的地方，有大学毕业生来当养路工，而在经济欠发达的地区，只有少部分人能勉强会一点电脑。

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而且东西部差异越来越大，在某西部省份被调查的50个40岁以上的道班工人中，能熟练使用电脑的只有2%，勉强会一点的只占14%。

道班应该有特殊的内涵，更应该具有特殊的功能，但是目前，我们还没有看到类似的规范和标准，各地都是在根据自己的意愿建设，因此，仅道班的外观，就是五花八门。在这里，记者也呼吁，有关专家应开展这方面的研究，一个道班到底应该建在哪里，间隔距离到底应该多远，道班必须具备的功能是什么，对日常养护的处理、对突发事件的处理，以及机械配置、人员结构等，都应有相应的规范，而不应随心所欲，这样也有利于公路行业整体形象的树立。

21世纪，科学技术迅猛发展，人类已经进入电子、信息时代，简单的几间道班房屋，已经不能满足需要，必须具有多层次、多方面的功能。就目前的情况看，现有的道班建设、知识结构、资源配置，大部分没有市场竞争能力，因此，搞市场化养护，对一些道班来说，前景黯淡。

公路是为大众服务的，而服务的落脚点，是公路畅通。长期以来，交通运输部十分重视提升公路服务理念，坚持以人为本、以车为本，不断满足社会公众的实际需求，更好地满足人民群众的出行需要，改善人民群众的出行质量，促进社会和谐与文明进步。这些理念，归根结底需要人去实施，而道班就是具体实施的最小、最基层的单位，也是地位最突出的行业窗口。保障公路畅通是一个经常性的、连续不断的过程，道班就是这个过程的守护者，规划建设好道班，提高道班的日常保通能力、应急处治能力、文化传播能力，其意义将远远超过道班建设本身。

随着社会经济发展，公众对公路的服务要求越来越高，对此，交通部要求做好“三个服务”。但是，服务是有条件的，有能力服务，才

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能服务，没有能力而去服务，就是添乱。

记者在调查中感到，目前的公路状况，服务水平，还远远不能达到公众对公路的要求。总结起来有这样几个方面。一是服务意识不强，许多人还没有从只管养路、不管其他的传统观念里摆脱出来，以人为本，以车为本的意识还比较淡漠。二是软硬件设施跟不上，设施落后，且东西部差异大。比如干线公路上的信息传播，还大量依靠立牌子、竖秆子，在远处写标语，还很少用到电子情报板。想服务没有条件，遇到紧急情况就束手无策，服务还是停留在概念里。三是公路改造升级的速度缓慢，为公众提供的出行条件还不够完善，服务质量不高。全国养路费年收入约为900亿元左右，扣除交警费用、水利专项资金、征收成本后，可用资金约800亿元；扣除用于建设的20％，有600亿元用于公路养护。根据农村公路管理养护改革方案确定的标准估算，每年至少需要100亿元用于农村公路养护。养路费收入中仅余500亿元可以用于国省干线以及部分重要县道、乡道的养护，而要维持现有路网的正常养护，每年至少需要1000亿元，养护资金缺口巨大，还不包括逐年增长的养护里程。这样大的资金缺口，本身就意味着服务水平难以提高。

而且，这只是算了个大账，按照交通运输部的要求，养路费必须用于养路。稳定可靠的资金投入是做好养护管理工作的前提和基础。交通部要求，公路养路费（包括汽车养路费、拖拉机养路费和摩托车养路费）总收入中扣除征收成本和交警费用等支出后，用于公路养护的比例不低于80%。交通运输部强调：当公路建设与公路养护管理发生矛盾时，公路建设不能挤占养护资金。同时，要积极争取各级财政预算内资金对农村公路养护的投入，建立稳定可靠的公路养护资金来源渠道。但事实上，并不是那么理想，一些地方挤占养路费的现

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象还十分严重，特别是条块结合、块块管理为主的地区，养路费被挪用、挤占，更是家常便饭。

目前，我国高速公路已经有20年的历史，总里程超过5万公里，同时进入维修养护高峰期，每年将有6000到7000公里高速公路需要维修，需要大量的资金。农村公路建设每年以30万公里速度发展，养护管理的难度越来越大。干线公路里程在不断延伸，养护里程不断增加，加上老路改造、旧桥加固、自然灾害恢复等，都是养护管理工作面临的巨大难题。但是，维护好、管理好、养护好这些公路基础设施，让人民群众的出行更畅通、更安全、更和谐、更高效，是我们公路人的责任和使命。在科学发展观的指导下，以脚踏实地的态度，求真务实的作风，缜密细致的工作，出色地完成公路养护管理工作，是公路人的惟一选择。我们期盼公众快乐出行、幸福出行的那一天早日到来，期盼公路服务大众的理念真正变成现实。

在结束这篇调查的时候，让我们再来读一读李盛霖关于公路工作“好”与“快”的论述吧：站在新的历史起点上，推进交通事业又快又好发展，对公路交通工作而言，“快”，就是要抓住难得机遇，利用一切积极因素，进一步建设完善公路网络；“好”，就是要注重公路发展的整体性、协调性、可持续性，发挥路网整体效率。“快”需要加快建设来实现，“好”需要提高养护管理水平来解决。

现在看来，“快”相对容易，“好”却很难。在一定意义上讲，“好”比“快”更重要。妥善处理好“快”与“好”的关系，就是要在加强公路建设的同时，切实加强养护管理工作。如果忽视了公路养护管理或者养护管理跟不上，到处是坑洼路、颠簸路，到处堵塞，安全性差，没有效率，就是一条腿长、一条腿短，既走不快，也走不远，这种格局绝不是又快又好的发展。

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