洛阳市关于推进偃师市城乡一体化的实施意见

洛阳市关于推进偃师市城乡一体化的实施意见

洛政〔2006〕205号

各县（市、区），市有关部门：

推进城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径，按照《河南省关于加快推进城乡一体化试点工作的指导意见》（豫政〔2006〕33号）的要求，为推进偃师市城乡一体化试点工作，探索统筹城乡发展、统筹经济社会发展、建设社会主义和谐社会的新路子，特制定本实施意见。

一、偃师市城乡一体化发展的总体思路

（一）指导思想

以理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，以机制创新为动力，以缩小城乡差距和提高城乡居民生活水平为目标，以加快城镇化为核心，以构建城乡统一的基础设施、公共服务体系为着力点，打破城乡二元结构，统筹城乡发展，推进农村生产、生活方式转变，使农村和城市共享现代文明。

（二）基本原则

1. 统筹规划，有序推进。从经济社会可持续发展的战略高度，按照统一规划、统筹布局、有序推进的原则，加快推进城乡一体化进程，全面促进区域经济、社会、资源、环境和人的协调发展。

2. 推动，市场引导。加强的宏观指导，利用市场机制开发资源，筹措资金，加快建设，使市场牵动力与支持力相结合。

3. 城乡联动，协调发展。加快城市化进程，增强城市和中心城镇的集聚、带动和辐射功能；加快社会主义新农村建设，实现城市与农村之间的双向联动发展；创新城乡一体发展的和机制，实现经济社会与生态环境的协调和可持续发展。

（三）发展目标

以推进偃师市的工业化、城镇化、农业现代化为目标，全面推进，重点突破，分步实施，注重实效。2006年，完成偃师市城乡一体化的各项专业规划，基本建立起城乡一体化的推进机制，要在户籍和就业制度改革、公共服务体系和基础设施建设等若干领域先行实施，并取得积极进展；2007—2008年，全面推进，取得实质性突破，初步建立城乡教育、医疗、文化合理布局、均衡配置的公共服务体系，城乡有效衔接、功能完善的基础设施体系和覆盖城乡的公共就业服务及社会保障体系；到2010年，偃师市城镇化率达到60%，二、三产业增加值占生产总值的比重达到93%以上，二、三产业就业比重达到60%以上。经济社会结构趋于合理，形成以统筹城乡产业发展、统筹社会事业发展、统筹基础设施建设、统筹劳动就业和社会保障，城乡差距明显缩小，城乡协调发展的新格局，初步实现城乡一体化。

二、偃师市推进城乡一体化的主要任务

（一）推进城乡规划布局一体化

加强区域整体规划布局。强化空间一体化，改变城乡规划分割的格局。建立城乡规划

的管理新。结合全市土地利用总体规划和城市总体规划，与洛偃一体化发展的总体思路相衔接，高起点、高标准、高质量地编制城乡一体发展的各项规划。构建层次清晰、功能明确、布局合理、发展联动、设施共享的城乡空间发展状态。

进一步加强空间整合，形成合理的区域城镇体系。要把偃师城乡一体化发展纳入中原城市群发展的大格局，紧密结合洛偃一体化发展的总体要求，加强与洛阳中心城区的对接。按照功能布局，优先发展中心城区，合理扩大偃师市区规模，加快顾县、诸葛、府店、庞村、高龙、翟镇、佃庄、缑氏、李村、寇店等10个中心镇和重点镇的发展建设，搞好产业规划和布局，把城镇发展与园区建设、市场建设紧密结合，引导人口向城镇集中，产业向园区集中。到2010年偃师市要发展成中型城市，中心城市人口要达到26万人左右，10个中心镇和重点镇人口分别达到2万人左右。适应经济社会发展的新要求，适时调整城乡区划，推进撤乡镇建办事处、撤村建居委会工作。按照新农村建设的要求，合理布局和完善村庄规划，鼓励建设中心村，进一步优化城乡布局。

（二）城乡产业布局一体化

从完善城镇功能和加快城乡经济一体发展出发，按照集约发展、效益优先的原则，进一步调整和优化城乡产业布局。强化产业支撑，壮大城镇经济，增强城镇的辐射带动作用。以工业园区化、产业集群化，做大做强特色块状经济；紧紧抓住国内外产业转移的重大机遇，加大招商引资力度，加快工业化进程。要与郑洛城市工业走廊和洛偃一体化相衔接，在产业布局方面向西发展，加强与洛阳市区的产业对接，形成以偃师工业区为重点、顾龙公路沿线产业经济隆起带为中轴、各乡镇特色产业集群为重要支撑的工业发展格局。重点发展能源、机械制造、电子材料、硅材料、建材等支柱产业，依托现有优势，积极培育壮大钢制家具，汽车、摩托车零部件，纺织及后加工，硅材料及下游深加工，铝深加工等特色产业集群。在伊河南岸诸葛、李村、庞村、高龙一带，沿顾龙路和郑西快速客运铁路规

划布局洛阳市高新技术开发区东区，统筹安排高新技术产业项目。在工业集中区要大力推广标准化厂房，提高土地集约利用率。2010年工业增加值达到207亿元，占生产总值的比重达到54.5%，营业收入超亿元的企业达到40个以上。

加快农业现代化。调整优化农业产业结构，重点发展特色农业、高效农业和养殖业，推进农业产业化、集约化经营。调整种植业结构，壮大特色农产品规模。大力发展优质小麦、优质葡萄、蔬菜、花卉、牧草种植，优化布局，实行土地规模经营，促进优势种植业基地快速扩展。提高伊洛河川区、南部灌区等粮食主产区优质专用粮食的生产能力，把偃师建成豫西地区优质粮和商品粮生产基地；充分发挥缑氏葡萄专业合作组织的纽带作用，巩固提高鲜食葡萄在省内外的知名度和市场占有率；发挥蔬菜协会的带动作用，不断扩大大口、佃庄等无公害蔬菜基地规模；以提高档次，更新品种为重点，扩大李村、邙岭花卉种植面积。要认真搞好诸葛国家级农业综合开发高科技示范园等示范园区建设，积极推广农业先进实用技术。推广优良新品种、立体高效栽培模式、无公害农产品生产技术。要大力建设标准化养殖小区，2010年奶牛存栏达到4万头，成为全省奶牛养殖规模最大的县（市），养殖业产值占农业总产值的比重达到50%左右。巩固提高邙岭坡岭区及伊洛滩涂区牧草种植面积，为食草动物养殖提供优质饲料来源。不断完善各类中介服务组织，提高农业产业组织化程度。争取2010年省、市级龙头企业达到15家以上，基本形成“市场+基地+农户”、“中介组织+基地+农户”、“公司+基地+农户”的产业化发展模式，争取有75%的农户参与农业产业化经营。

大力发展服务业，促进三次产业协调发展。以增强和完善城市商业功能为核心，加快商贸流通市场体系建设。建设国家标准化农产品批发市场和各类专业市场，继续加大“万村千乡市场工程”建设力度，力争3年内全市农村连锁超市覆盖率达到100%。加快推进为生产服务的金融保险、物流仓储、营销策划、科技服务、人才培训、中介服务等现代服务业发展;积极发展面向“三农”的科技、信息、培训、销售等服务业，建立和完善农村综

合服务体系。不断提升旅游业发展水平，加强唐恭陵、二里头遗址、商城遗址、玄奘故里等古文化资源的保护开发，突出古都文化历史特色，推进旅游与文化、历史的融合，精心培育洛阳市东线旅游品牌，主动参与区域旅游联动发展，进一步提升旅游业经营和服务水平。2010年旅游业总收入达到1亿元，努力成为洛阳旅游的新亮点。

（三）推进城乡就业和社会保障一体化

建立城乡统一开放的劳动力市场体系和平等就业的劳动管理，取消对农民进城就业的性规定，实现城乡无差别就业，使城乡居民享受同等的就业和就业服务。2007年基本建立城乡统一的就业服务体系，到2010年形成中心城区有市场、乡镇有职业介绍机构、村有信息员的三级劳动就业服务体系，实现城乡网络对接。整合城乡各类职业教育资源，建立完善的职业培训体系，为劳动者提供有针对性的就业培训。2008年前要建成偃师市职教中心，到2010年形成覆盖城乡的职业培训体系。

建立城乡社会保障体系。偃师市要率先建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度。对土地被征占的农民全部纳入社保，并享受城市社保标准。将进城务工人员以及个体工商户逐步纳入养老、失业、医疗、工伤保险体系，到2010年，非公有制企业、个体工商户参保率达到90%以上。健全社会救助体系，加强优抚安置、社会救助和助残工作，促进社会福利事业不断完善。提高农村优抚、五保供养标准，探索建立优抚和五保供养与经济社会发展同步提高的新机制。2009年偃师市托老救助服务中心投入使用，2010年五保集中供养率达到100%。稳步推进农村基本医疗保险改革，2010年农民参保率要提高到95%以上。将居住在城市区和乡镇的居民，家庭收入低于城镇低保标准的家庭，纳入城市低保救助范围。农民进入城镇居住后，家庭收入低于城镇低保标准的，要逐步和城市低保对接。搞好农村低保家庭的生活保障，逐步提高农村低保水平。

（四）城乡基础设施一体化

加快城乡交通路网一体化建设，形成中心城区辐射各乡镇的县乡村三级路网结构。重点加快农村“村村通”公路建设和县乡道路的升级改造，提高公路等级，增加路网密度和通达深度。2010年，偃师市所有行政村之间道路要连线成网，行政村和80%以上自然村要实现村村通；所有县乡道路达到三级以上标准，形成干支结合、城乡一体、快捷通畅的的公路网络。

推进城乡公共交通一体化。要积极创新管理模式，探索城乡客运市场一体化的新路子，建立城乡公共交通客运公司，使公共交通向农村延伸。加快乡镇公交客运站建设，配套建设268个农村招呼站；逐步解决尚未通车的72个行政村全部通公交车问题，到2010年实现城乡公交一体化，所有行政村通公交目标。

推进城乡公共设施一体化。加快推进城乡供水网络建设。2010年，全面完成所有乡镇所在地集中供水。加快农村安全饮水工程建设和村级集中供水工程，分期分批，逐年实施，到2008年全部解决农村高氟、高砷、苦咸水以及水源污染和严重缺水问题，2010年村级集中供水工程的自来水普及率达到90%以上；对农户居住分散的地区，建设分散式供水工程（集雨水窖等）或集中供水点。加快城市燃气、供热管网建设，并逐步向中心镇延伸；大力发展农村户用沼气，到2010年农村沼气普及率达到50%左右。全面完成农村和城镇电网改造，提高城乡供电质量和供电可靠性，全面实现城乡同网同价。城乡要大力推广太阳能、沼气等清洁能源，提高绿色能源比重。统筹规划建设城乡信息基础设施，组建偃师城乡信息网，到2008年偃师所有乡镇都要建起农村商务、农业科技等信息服务站，将所有行政村建成信息村，为农民免费提供信息浏览、查询、采集、发布等信息平台。

（五）城乡社会发展一体化

优先发展教育事业，提高教育发展的整体水平。加大对农村教育的支持和服务，缩小城乡教育差距，努力实现城乡教育的协调发展。调整优化中小学布局，整合教育资源，强化高中阶段教育。所有义务教育阶段学校达到省定办学条件基本标准，将“两免一补”覆盖到城乡所有义务教育阶段学生。到2010年，使偃师城乡基础教育的普及基本一致，城乡中小学、幼儿园生均占有校舍、教学设施、图文信息资源、办学经费达到同等水平；城乡同类教师的文化、业务水平相当，待遇相同；城乡基本普及从学前三年教育到高中阶段教育的15年教育。

以提高基本医疗服务能力、加强公共卫生为重点，保障城乡居民的身体健康。不断增加公共卫生投入，建立完善医疗救治体系、疾病控制体系、卫生监督体系和妇幼保健体系。合理配置医疗卫生资源，推动城市卫生资源向农村延伸。积极推进农村新型合作医疗制度建设，2007年完成所有乡镇卫生院改造，所有行政村都有卫生所，加强对农村医疗卫生人员的职能培训，全面提高医疗配备水平；建立起以中心卫生院为枢纽，村级卫生所为基础的农村卫生服务网络。在全市率先形成以大病统筹为主的新型农村合作医疗健康保健制度，构建覆盖城乡居民的基层社区卫生服务体系。完善妇幼保健服务工作网络，提高生殖保健、妇幼保健的服务能力和管理水平。加快农村公共卫生事件的预防控制监督体系建设，完善应急处理机制。

加快公共文化事业建设，创新文化管理和运行机制，扩大城市先进文化向农村辐射。完善信息网络，加强农村远程教育网络建设，2007年要完成20户以上自然村通有线广播电视和宽带的目标；统筹城乡公共文化设施建设，完成县（市）级文化馆、图书馆的达标改造，实现乡镇有综合文化站、村有文化活动室，所有行政村都建有社区服务中心。加强公益性体育设施建设，按照资源共享的原则，新建一批具有一定规模的供城乡居民健身、娱乐、休闲的文体设施，积极开展全民健身活动，增强城乡居民身体素质。

（六）城乡生态建设和保护一体化

坚持以人为本，树立全面协调、可持续的科学发展观，积极创造国家级生态示范县（市），提高经济社会可持续发展能力。加快通道绿化工程和防护林体系建设，提高生态承载能力，到2010年森林覆盖率达到20%。加强水利设施建设，搞好流域综合治理。重点抓好河道防洪安全工程、节水灌溉工程。严格控制污染物排放总量，改善城乡总体环境质量。中心城区污水处理率和垃圾无害化处理率2008年均达到60%以上，2010年均达到80%以上。建设乡镇垃圾集中处理填埋场，2008年各乡镇垃圾无害化处理率达到60%以上，2010年达到80%以上；在庞村、诸葛、高龙、顾县、岳滩、首阳山等工矿业集中的镇要分别开工建设污水处理厂。加强城乡环境综合整治，搞好城容城貌、村容村貌建设，提高城乡文明程度。引导农民配方施肥、科学施用农药，减少公害。积极发展农村沼气综合利用，支持养殖场和饲养集中区建设大中型沼气工程，按照畜禽粪便—沼气—生态肥的循环途径，消化畜禽粪便对农村环境的污染。积极推进工业企业清洁生产，发展循环经济，降低能耗，加强工业污染物总量控制和集中整治。加强饮用水源和地下水资源保护，保证城乡用水安全。

三、推进城乡一体化的保障措施

（一）加强对城乡一体化的组织领导

为了加强推进城乡一体化工作的领导，偃师市要成立城乡一体化工作领导小组，下设办公室，具体负责推进城乡一体化工作的组织、指导、协调、监督检查和综合考评。要加大宣传力度，充分调动群众参与的积极性，把群众的建设愿望、发展要求引导到推进城乡一体化工作上来。

（二）加快创新步伐

积极推进农村综合改革。加快行政改革，按照精减、高效的管理原则，改革城乡基层管理，实行城乡一体化管理。积极推进社区建设，逐步撤销城区办事处和近郊乡镇，实行县（市）直管社区的管理模式。2007年解决城中村问题，撤销城关镇，所辖行政村按社区模式进行管理；2008年，对工业基础条件较好的乡镇，积极推进社区模式管理。鼓励农村推行社区股份合作制改革，促进农民向股东转变。

深化户籍制度改革。建立城乡统一的户籍管理制度，在全市率先实行户籍“一元化”管理。加快推行按居住地登记户口制度，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，按照实际居住地统一登记为“居民户口”。进城落户的农民在劳动就业、计划生育、子女入学、社会保障以及经济适用住房等方面享受与城镇居民同等待遇；对外地符合迁入农村登记为“居民户口”的人员，依法享有和履行当地居民应有的权利及义务。

推行城乡财政改革，建立公共财政。加大对农村公共设施、社会保障、社会救助、文化教育等社会事业的投入，加快建立农村社保、公共事业发展基金，扩大公共财政覆盖农村的范围。贯彻以工促农、以城带乡的方针，调整财政扶持农业、农村发展的支出结构，每年财政用于基础设施、社会事业等的财力增加的部分要向农村倾斜，均衡城乡经济社会发展水平，提高农村居民享受公共服务的水平。

推进金融改革与发展。积极开展组建农村合作银行试点，鼓励设立多种所有制形式的农村社区金融组织，支持发展农村信贷担保机构，逐步形成包括小额信贷组织和农户资金互助组织、商业银行和性银行以及金融性担保服务组织在内的多层次的市域金融体系，培育农村竞争性金融市场。

（三）完善各项配套

加快用地制度改革。进一步加大“三项整治”和基本农田整治工作力度，积极推行集约用地。落实国家关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，统筹规划城乡用地，提高土地利用水平。“三项整治”和农民迁居后腾出的土地与建设用地可以置换使用。坚持最严格的耕地保护制度，完善对被征地农民的合理补偿机制。

探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度。城市化已覆盖或即将覆盖的村，要适时实施撤村建居工作，及时建立基层社区组织，完善各种公共基础设施；对征地拆迁农民，推行统一规划、集中建设、小区居住安置，也可实行货币化安置，自购住房；对符合城市规划功能已集中改建的农民居住用地，被依法征用或者确认为国有土地后，可不再进行房屋拆迁，农民住宅纳入城市房屋管理，可以直接发放房屋产权证和国有土地使用证。积极探索完善城乡居民房屋统一管理制度，实现城乡居民住宅产权属性和社会功能等同化。

鼓励进城农民的空闲宅基地进行置换。进城农民的住宅可以出售给符合宅基地享受条件的本村农民；符合规划的也可以将宅基地征为国有，由宅基地使用权人补办出让手续后入市交易。进城农民自愿退出依法取得的宅基地使用权的，可流转给本村民委员会内符合宅基地使用条件的村民，并依法办理过户登记手续，流转价格由双方协商，村民委员会不允许提取土地收益。乡镇可成立农民住宅置换中心，对因区位因素暂无法交易的农民依法取得的住宅，在支付部分预付款后进行收购储备，余额待住房交易后一次付清。

建立完善农村土地流转的有偿使用、转让制度，推进土地向规模经营集中。在充分保障农民土地承包权益的前提下，支持和鼓励外出务工和进城居住农民自愿、依法、有偿转让承包土地使用权，可采取出租、互换转包、租赁、反租倒包、入股以及组建股份制农业产业化企业等多种方式，加快农村土地承包经营权的流转。有条件的镇、村要成立土地流

转公司，将愿意流转的土地有偿收回，发展多种形式的农业适度规模经营。

建立完善的培训就业服务网络和运行机制。加强对农民的实用技术、技能培训和创业培训，不断提高农村劳动力转移的就业能力和农村居民市民化的能力。大力发展职业教育，为偃师市的经济发展提供充足的技工人才；鼓励企业与职业学校合作，对农民工进行岗前、岗中职业技术培训。支持各类社会教育培训机构承担农村职业培训任务，开展多领域、多渠道、多形式的职业教育和技术培训活动，提高农村劳动力的整体素质。

（四）加强以精神文明为主的思想道德素质教育

在推进城乡一体化过程中，要切实加强对人的生活方式、思维观念、人际关系及社会结构、社区组织、社会活动等方面的转型。深入开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育，大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，加强城乡精神文明建设。推进文化、科技、卫生“三下乡”活动制度化，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。认真实施公民道德建设工程，广泛开展群众性精神文明创建活动，形成文明健康的社会风尚。

四、加强对偃师城乡一体化工作的指导协调

1. 加大支持力度。市直有关单位对偃师市符合条件的基础设施建设和公共服务项目要优先予以安排；对实施义务教育“两免一补”、新型农村合作医疗、迁户并村、农村最低生活保障以及建立就业服务体系、社会保障体系等方面给予积极支持；允许农村集体建设用地折价入股参与基础设施及工商项目建设。允许农民将土地承包经营权利转换为在城镇生活的必要保障。

2. 加强规划指导。市直有关单位要指导偃师市制定城乡一体化发展总体规划，统筹城乡各种生产要素和资源，提高资源配置。以编制市域总体规划为重点，进一步调整完善市级土地利用总体规划和城乡一体的供排水、公交、生态建设与保护等专项规划。根据实际需要，土地利用年度计划指标适当向偃师市倾斜，支持县域经济发展和产业集聚。提高征地补偿标准，拓宽对被征地农民的安置途径。要安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点，向农民免费提供经济适用、节地、节能、节材的住宅设计图样。

3. 加强工作协调。市直各有关部门要进一步思想，探索研究改进行政管理，实行城乡一体化管理的新。打破常规，简化办事程序，提高服务效率。全面清理阻碍城乡一体化发展的和规定，形成有利于城乡一体化发展的法规体系。市直各有关单位要按照本实施意见的要求，认真研究制定推进偃师城乡一体化工作的具体措施。要加强调查研究，及时发现和解决试点工作中出现的问题，完善相关，确保试点工作的健康发展。

偃师市要充分利用试点城市的机遇，思想，大胆试验，敢于突破，创新行政管理体系，整合行政管理资源，调整行政职能，为突破和改进城乡二元结构，协调城乡和谐发展，探索并走出一条符合实际的城乡一体化新路子提供保障，为率先实现小康社会的发展目标、为洛阳市全面推进城乡一体化发展总结出成功的经验。

洛阳市

二〇〇六年十二月二十六日