社会组织在灾害社会救助中的作用及存在问题

苏州大学

论文题目：

社会学院本科生课程论文

社会组织在灾害社会救助中的作用及存在问题课程名称 社会救助与社会福利 姓

名 赵倩楠

年级专业 2008级劳动与社会保障专业 学

号 0803405035

指导教师 赵瑞红

目 录

前言 ....................................................................................................................................................（2） 第1章 社会组织参与灾害救助的优势与重要作用.........................................................................（2） 第2章 社会组织在灾害救助中的存在问题......................................................................................（3） 第2.1节 对社会组织的认识不足................................................................................................（3） 第2.2节 社会组织的自身资源匮乏.....................................................................................................（3） 第2.3节 社会组织的参与重点与途径不明.........................................................................................（4） 第2.4节 社会组织的管理与协调机制缺失.........................................................................................（4） 第2.5节 相关法律制度滞后.................................................................................................................（5） 第3章 对社会组织的未来展望............................................................................................................（6） 第3.1节 从角度：提高认识，转变管理理念.............................................................................（6） 第3.2节 从社会组织自身角度：强化能力建设，明确参与途径..........................................................（6） 第3.3节 从机制角度：构建与社会组织的良性互动机制..............................................................（7） 第3.4节 从法律制度角度：打破旧制，完善新规.................................................................................（7） 参考文献 .................................................................................................................................................（8）

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社会组织在灾害社会救助中的作用及存在问题

赵倩楠

2008级 劳动与社会保障专业 0803405035

【摘要】随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐渐成熟，我国社会组织在近年来迅速成长，在参与社会救助过程中表现积极，引起了各界的广泛关注。社会组织参与灾害救助虽然具备较大优势，但也存在一定局限。本文以此为角度，总结社会组织在灾害社会救助中的作用及存在问题，并提出相应的对策建议，希望能为推动灾害救助社会化进程，完善社会救助体系提供参考。 【关键词】社会组织 灾害社会救助

前言

作为发展中国家，连年的灾害侵袭，加之国际金融危机的影响，致使我国财政面临严峻的考验，也影响到灾害救助工作的及时性和有效性，严重危害人民群众的生命财产安全、心理健康和生产生活秩序。如何尽可能地降低灾害带给人类的伤痛，是也是全社会的共同职责。

随着新公共管理主义的兴起， 我国已确立了以“小、大社会”为目标的行政改革方向。可见灾害救助工作在我国无论从理论上还是实践中都不能只依赖，更需要全社会的广泛参与，尤其要充分发挥社会组织在的独特优势，通过其较高的管理效率动员全民提高灾害风险意识，并调动多方资源从而在灾害救助中取得事半功倍的效果。

目前我国灾害救助工作仍是以为主体，社会组织作为辅助力量参与其中。本文旨在肯定社会组织在参与灾害社会救助中发挥的积极作用，分析与总结当前社会组织参与机制的不足，从而对协调与社会组织的关系以更好地将灾害损失降至最小提出思考和建议。

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第1章 社会组织参与灾害救助的优势与重要作用

根据西方国家灾害救助经验，社会组织在应对不断爆发的各种自然灾害事件的过程中，发挥了日益重要的作用。与此同时，全球化的大背景使大量社会组织开始关注国际性社会事务，并把目光投向中国，就一些人类共同面临的全球性灾害和问题在中国实施灾害救助、扶贫等相关项目。在此过程中它们迫切需要得到国内社会组织的积极响应，这无疑给国内社会组织提供了广阔的发展空间和巨大的发展契机。是构建良好有效的社会组织参与机制，促进我国社会组织国际化的机遇优势。

社会组织是以社会公益服务为目的的部门或社会团体，其相较于机构更贴近民众。这有助于动员公众关注并提高减灾意识，学习灾害逃生与灾害救援的知识与方法以及渗透并增强公益服务理念，这无疑成为社会组织的亲和力优势。

社会组织参与灾后救助在很大程度上弥补了救助的不足，在救助过程中发挥着重要作用。社会组织不仅贴近受灾群众，而且善于沟通，具有紧密联系民众的热情和能力。因而社会组织可以通过深入灾区、号召捐款捐物等方式，能够及时有效地对受灾群众进行救助。另外，由于非组织追求公益，

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祁国栋等，《突发公共事件中志愿者的组织与管理》，《社会工作》，2008 年底 9 期。

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在社会中有着良好的社会形象，容易使人产生信任感，因而，比起和企业来更容易获得社会的捐

赠。如在南方洪灾中，著名的社会组织——李连杰壹基金，于6月23日通过中国红十字会总会紧急调拨100万元人民币给遭受洪涝受灾严重的江西、湖南、福建、广西、贵州等5省红十字会，用于采购食品、饮用水、药品等紧急救灾物资。同时，壹基金救援联盟在江西抚河唱凯堤发生决堤后，紧急启动救灾应急预案，成立了江西抗洪救灾指挥部，组织救援队备战。此外，中国扶贫基金会、乐施会等非组织也通过捐款捐物等形式向南方受灾群众进行救助。这些救助措施对保障灾民的基本生存权利，快速提高灾民的灾后生产生活水平起到了重要作用。[2]

第2章 社会组织在灾害救助中的存在问题

由以上论述可见，社会组织参与灾害救助不仅必要，而且正处在日益重要的位置。但是，随着作用的逐步显现，社会组织参与灾害救助过程中存在的诸多问题也一一显露。

第2.1节 对社会组织的认识不足

改革开放以来，我国对社会组织的认识从总体上有了转变，但仍有一些头脑中残存着官僚主义思想，观念停留于传统管理理念之中，将社会组织视为党政机关的附属机构或闲散人员的安置机构而忽视其独特优势和作用，并认为即使在灾害发生时，也应该处于绝对强势的支配地位，而民众的力量是薄弱、零散而无法依靠的。更有甚者，一些为了保住自己的官位，大搞“政绩工程”，报喜不报忧。这种思想认识上的问题是导致社会组织在我国灾害救助中难以有效发挥作用的一个根本因素。 这一方面导致社会转型时期许多社会组织被迫承受“规制”与“市场挤压”的双重压力，在关系协调、资源获取、组织运作等方面困难重重并举步为艰。另一方面导致在面对巨大灾害时往往孤军奋战，而未在第一时间向全社会通报，并积极寻求社会组织在内的社会各界人士的帮助。公众无法从正当、权威的渠道获得信息，必然会轻信谣言而任其鼓动人心。这样造成更大的社会恐慌并最终导致贻误最佳救援时机而使灾害的损失进一步扩大。

第2.2节 社会组织的自身资源匮乏

社会组织自身的资源不足主要表现为以下两个方面：

第一， 资金严重不足。我国现阶段的社会组织大多处于一个从领域转向公共领域的过渡时期。 一方面的财政收支形势发生了变化，能够提供的拨款数量大幅下降。清华大学NGO研究所的调查显示，有 41.4%的社会组织认为资金缺乏是组织面临的最突出的困难，在现有收入中，提供的财政拨款和补贴占总资金的 49.97%。另一方面也鼓励社会组织财政上争取和自负盈亏。但由于社会组织在资金筹措和运作能力上存在着不足，使得相当一部分社会组织严重缺乏资金，从而在灾害发生时无法开展正常的救援与救助活动。就企业组织来说，在救灾工作中，如果能够积极踊跃捐款捐物，不仅可以大大缓解救灾压力，减少受害者损失和减轻受害者痛苦的重要作用，而且还有助于推动“一方

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杨文健，淳于中博：《我国自然灾害中的社会救助体系研究—— 以 2010 年南方地区洪涝灾害为例》，《第二届中

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国社会救助研讨会论文集》，第677页。

有难，八方支援”的良好社会风气的形成。但从现实状况来看，有部分企业缺乏奉献精神和社会责任感，甚至在全民响应救灾时，没有任何举动。

第二，人力资源匮乏。一方面，虽然改革开放以后，我国社会组织的数量迅速增长，但是无论在机构数量还是志愿者数量及比例上与西方发达国家相比都相距甚远。此外，我国直接参与灾害救助的社会组织数量更是十分有限。诸如中国红十字会、中华慈善总会、中国青少年发展基金会等直接参与灾害救助的社会组织数量仅占10%左右。另一方面，参与灾害救助的社会组织中志愿者比重很小，并且人员混杂、文化程度低、缺乏专业知识和技能及流动性大，使得社会组织内部管理和资源动员能力乏力。社会组织自身能力不足不但会其灾害救助能力，而且成为社会组织自身发展的瓶颈。就非组织中的志愿者来说，他们是灾害事件中救助灾民的重要力量之一，其中有一部分具有救灾方面的专业知识，但也有相当数量没有任何救灾经验或技能的人在充当志愿者，这不仅是对他们自身生命的不负责，也无助于救援工作的进展。

社会组织的资源匮乏，严重制约了组织的发展与壮大，导致其灾害救助能力不足，也难以发挥出在灾害救助中的积极作用。

第2.3节 社会组织的参与重点与途径不明

就我国现行的体系而言，在救援与处置、善后与恢复上投入的救助资源较多，在“南方雪灾”、“汶川地震”、“玉树地震”中，社会组织、非专业志愿者和公众也都有不同程度的参与，但在预防与准备、预警与监测上则难觅踪影。事实上，在“南方雪灾”、“汶川地震”、“玉树地震”中，、 社会组织、非专业志愿者、公众的参与并没有形成互补关系，只有少量的 社会组织可以提供与不同的服务，具有明确的行动目的和行动方式，满足受灾民众的差异性需求，大部分社会组织仍都没有明确的行动目的和行动方式， 一时间都聚集到媒体曝光比较多的地方， 造成物资和人员在短时间内的“扎堆”。

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第2.4节 社会组织的管理与协调机制缺失

缺乏科学的长效介入机制。2008 年“汶川地震”后，奔赴一线参与救灾的民间组织有 300 多家， 介入的志愿者更达到300万人左右，但到2009年4月，坚守在灾区的民间组织大概已经不足 50 家，志愿者已不到5万人。这一方面说明了中国的社会组织和志愿者的发育不足，但更体现了社会组织和志愿者对巨灾灾后恢复的长期性社会过程缺乏认识和准备。

缺乏完善的灾害救助志愿者管理制度。志愿者针对灾区发起并参与的募捐、救援等活动，能以民间化的方式筹集到更多的社会资源，组织起更多的力量，对开展社会救助工作形成有益的补充。但我国目前志愿者管理制度还不完善，主要体现为没有在志愿者实施救援行动之前对其进行防灾救灾相关专业知识的培训，也没有将志愿者的服务意愿与受灾地区的受助意愿进行匹配，出现志愿者不知道哪些地方需要救援和如何开展救援工作等问题。很多志愿者满怀热情来到灾区，但到灾区后却发现根本插不上手，

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陈健民：《从“非典”到“汶川地震”——中国公民社会对灾难的回应》，《灾害与公共管理》，童星、张海波主编，南京大学出版社 2011 年版。 4

即便想给灾区群众带去心理抚慰，也因语言不通，造成双方难以沟通理解。这种不完善、不规范的志愿者管理制度，极大地降低了志愿者进行救助的积极性，导致志愿资源的巨大浪费。

缺乏与之间的互动机制。社会组织之间的互动机制阙如主要体现在沟通机制不畅、参与领域有限与协作机制缺乏三个方面：第一，二者之间沟通机制不畅。是有着严密层级结构的金字塔组织并具有充分的信息，其与处于金字塔底端信息匮乏的社会组织与公众在信息占有上有明显差距。同时，当下一些媒体存在以收视率为导向、报道失实等情况，从而缺乏有效的沟通平台的搭建。这就导致在灾害救助中信息沟通不畅，增加了与社会参与主体间的误解和摩擦；第二，社会组织参与灾害救助的领域与范围有限。目前，我国社会组织参与灾害救助工作主要还是主动配合筹集民间慈善捐赠的部分工作。但依据国际经验，社会组织完全有能力在覆盖整个灾害救助过程的预防、应对、救助和重建过程中，发挥更多作用。例如：培养社会公众安全意识、完善灾害救助中资源供给多元化机制的建设、灾区重建中的调查评估、绩效考核等。但这与社会组织自身评估决策等专业能力不足或者缺乏有效的参与途径和手段有关。社会组织参与灾害救助渠道的缺失，直接影响其参与灾害救助的效果；第三，二者之间缺乏协作机制。目前，我国社会组织参与灾害救助工作大多是非系统性和临时性的，或是参与灾害救援中较为机动和零散的工作。这表明缺乏对社会组织参与灾害救助的应急规划制定的指导、协调和检查，使之与应急计划缺乏相互衔接。

第2.5节 相关法律制度滞后

权威法律是任何组织机构顺利开展工作的保证。改革开放以来，虽然非组织力量不断发展壮大，如中华慈善总会、中国红十字会等，但相当一部分民间蓬勃发展起来的自发组织没有合法身份，这类“草根型”非组织法定地位的模糊性以及缺乏必要的监管，与救助相关的工作同样急需通过制定相关的法律法规加以规范。如对志愿者参加救灾活动的管理、慈善事业发展的规范、社会工作者如何依法进行救助等等，这些方面都还需要进一步完善相关法律。然而正是因为部分思想认识上的问题才导致培育与扶持社会组织发展的法律与制度滞后，从而影响了灾害救助工作的及时性与有效性，制约了灾害救助中社会组织的建立与发展。具体而言，主要存在以下几方面的问题。

第一，社会组织成立的相关法律法规不合理。根据我国现行《社会团体登记管理条例》，成立社团组织必须找到一个部门作为其主管单位，并且必须具有一定的资金。例如全国性的社团需要10万以上的注册资金，地方性社团和跨行政区域的社团需要3万以上的注册资金。这就导致很多社会组织由于找不到主管单位或是没有足够的注册资金，而无法合法存在。因此，我国许多民间“草根组织”大量存在，其由于找不到业务主管单位而无法注册登记，缺乏合法身份在灾害发生时无法以正当的身份参加到灾害救援与灾害救助中。此外，我国出台一系列的条例规定来社会组织之间的竞争。例如，在同一行政区域内，已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，没有必要成立的，对于社会团体和民办企业单位的申请不予批准。这样虽然控制了社会组织的数量，但却不利于促进社会组织之间的良性竞争，激发其组织创造力，提高管理和服务水平，从而导致许多社会组织自身能力建设的动力不足。

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第二，双重管理社会组织的发展。根据我国现行法律规定，社会组织的成立受制于双重管理。在我国，各级民政部门是社会组织的法定登记管理机关，有资格担任其业务主管单位的是党政机关和得到党政机关委托的单位。这种双重管理一方面使成立社会组织的程序复杂化，制约社会组织的规模。另一方面，双重管理使社会组织实际上成为了主管单位的下属机构。在实际操作中就曾出现业务主管部门没有精力或不愿意对挂靠的社会组织进行监督和管理的情况。

第三，缺乏社会组织权益保障的相关法律规定。志愿者参与应急救援活动中权益受到损害时无法获得法律的有效保障。在实践中就曾出现过面对参与灾害救援中的志愿者丧生的不幸事件，竟然没有一部法律为其提供赔偿方面的保障。在现行许多地方己经出台的志愿服务条例中也没有规定。即使有，也仅仅是要求提供援助或者是应该为志愿者购买保险。

除此之外，当前我国社会组织相关法律立法层次不高，以行规为主，国家法律较少；社会组织活动中的公益法人制度与财产制度等重要法制不健全；税收优惠制度没有全面实施等。总之，现行很多法规或制度都非常模糊，致使许多社会组织参与灾害救助处于无序状态。

第3章 对社会组织的未来展望

第3.1节 从角度：提高认识，转变管理理念

正确认识社会组织参与灾害救助的必要性。尽管社会组织不是“纯粹的”公共组织，但是，其“非营利性”与组织的“为人民服务”的价值取向是一致的。加之，社会组织进入灾害救助领域展现出服务多样性和供给的优势，这不仅有助于减轻的财政负担，而且可以与形成互动互补的关系。因此相关应该转变思想，一切从“国家利益”、“公众利益”出发，正确认识社会组织的发展。应该看到社会组织是社会自我治理的重要主体。社会自治的实现，有赖于社会的、自治，有赖于公民的积极参与，有赖于多元治理主体的出现。而社会自治正符合我国追求的“小、大社会”的社会管理模式。实践也证明，社会组织在灾害救助中发挥着非常重要的作用。因此，大力培育与引导社会组织的健康发展有利于整和社会资源，进而提高灾害救助能力，维护社会和国家的稳定。

应进一步明确自身责任及作用方式的基础上，要优先现有的“主导、社会组织参与”的灾害救助体系的结构，充分发挥社会团体和救助类民间组织的作用，拓展其介入社会救助的空间，并为其自主发挥作用创造条件。要实现灾害救助体系的结构优化，在社会组织的管理上须实现两个转变：第一，从社会组织发展，到根据社会脆弱性的分布发展和培育具有差异化服务能力的社会组织；第二，从鼓励社会组织参与灾害救助，到建立社会组织参与灾害救助的准入制度，形成与社会组织的合作救助体系。

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第3.2节 从社会组织自身角度：强化能力建设，明确参与途径

一方面， 针对我国社会组织普遍存在的资金不足问题，我国应该通过财政补贴、优惠的税

收、项目引导与国际合作等方式为社会组织提供资金上的支持，使社会组织在灾害救助工作中有充

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王名：《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社，2002 年版，第 211 页。 6

分的物质基础。另一方面，我国社会组织自身要在不断总结以往经验的基础上，进一步整合人财物力等资源，结合救灾工作实践特点研究自身在筹资募捐、志愿者招募、人道救援、教育宣传等方面的有效途径；加强国际合作与交流、广泛参与宣传与普及灾害救助知识，加强队伍建设和灾害救助培训、完善救灾物资储备与运输体系，提高社会组织参与灾害救助的能力。

明确社会组织参与的重点和途径：（1）预防与准备阶段，根据当地的社会脆弱性分析，有规划地培育和发展社会组织的独特能力，有针对性地加强社区、家庭和个人的防灾能力，减轻当地的社会脆弱性，以应对可能发生的巨灾，增强灾害来临是的恢复力；（2）预警与监测阶段，根据脆弱性的分布，加强预警信息的传递，增强脆弱性群体对预警信息和获取和理解；（3）救援与处置阶段，建立与社会组织合作行动的整合信息平台，形成统一指挥、统一调度的救助体系；（4）善后恢复阶段，社会组织关注脆弱性群体的差异化需求，同时通过引导加强脆弱性群体的需求表达，提高灾害救助体系的效率。

第3.3节 从机制角度：构建与社会组织的良性互动机制

第一，构建与社会组织间顺畅的沟通机制。首先，应注重信息公开，在灾害发生的第一时间借助沟通平台向社会组织与公众公开信息，以提高信息透明度并动员各界力量参与到灾害救助工作中。其次，应建设与社会组织间及社会组织内部固定化的沟通与合作平台以推动灾害救助协作长效机制的建立。例如，可设立一个区域内各组织间开展相互援助事务的场所；可在灾害发生时将中华慈善总会、中国红十字会、专业协会等主要社会组织的成员吸纳进入相关部门灾害应对工作组，共同商讨灾害救助工作部署；可制定关于、社会组织、企业、媒体之间合作的基本方针和行动手册等，指导与协调灾害救助工作。

第二，拓宽社会组织参与灾害救助的领域与范围。通过前述社会组织自身能力建设不断提高社会组织中人员素质与业务技能。积极拓展其在向公众普及灾害救助知识、多渠道筹集款物、吸纳并培训志愿者队伍，合理安排并及时实施灾中救援、灾后重建中的调查评估、绩效考核等方面的参与能力。

第三，完善与社会组织间的良性互动协作机制。[5]首先，应该培育一个门类齐全、结构合理、平衡发展的社会组织体系。其次，应该建立与社会组织间的组织协调机构或定期和灾害发生时派遣联络向社会组织传达意图和灾害情报并及时准确地向反馈信息。最后，应该加强对社会组织灾害救助应急计划制定的指导、协调和检查，使之与的灾害救助应急计划相互衔接，防止出现脱节漏洞或者职责不明。

第3.4节 从法律制度角度：打破旧制，完善新规

完善法律制度，积极培育和扶持社会组织。在登记管理方面，我国应该打破“双重管理”，降低社会组织的准入门槛，并取消竞争的规定。在这方面我们可以借鉴更多的国际经验，尤其是日本

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张彦丽，王峰：《我国灾害救助中社会组织参与机制研究》，《第二届中国社会救助研讨会论文集》，第730页。

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的模式。对学校、医院等实体性公共服务和福利机构，民政部门无力审批管理，登记便失去意义， 常常得不到其它部门认可，因而可以指定教育部、卫生部等相关机关登记管理，取消民政部门作为“登记管理机关”的程序，对于一般性的社团，则将民间组织管理局从民政部出来，专门负责这些组织的登记管理，而取消“业务主管单位”的程序。这样既打破了双重管理的制约，又可以加强管理效果。随着管理的理顺，一些性的管理原则也可以逐步放开，给予非组织更大的生存、发展空间。此外，还要填补空白不断完善社会组织运作中相关权益保障的法律规定，解除志愿者及其家属的后顾之忧。

综上所述，随着公民社会的成长与成熟、社会组织自身能力的提高、良性互动的社会组织参与机制的构建以及防灾减灾工程体系的完善等，社会组织将在我国灾害救助中发挥越来越重要的作用。

参考文献

[1] 祁国栋等，《突发公共事件中志愿者的组织与管理》，《社会工作》，2008 年底 9 期。 [2] 杨文健，淳于中博：《我国自然灾害中的社会救助体系研究—— 以 2010 年南方地区洪涝灾害为例》，《第二届中国社会救助研讨会论文集》，第677页。

[3] 陈健民：《从“非典”到“汶川地震”——中国公民社会对灾难的回应》，《灾害与公共管理》，童星、张海波主编，南京大学出版社 2011 年版。

[4] 王名：《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社，2002 年版， 第 211 页。

[5] 张彦丽，王峰：《我国灾害救助中社会组织参与机制研究》，《第二届中国社会救助研讨会论文集》，第730页。

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