以信息资源平台为核心的电子
政务建设
1 庞严冬○2 杨春山○3 梁军○
（○1北京超图软件股份有限公司，○2茂名市信息办，○3北京市昌平区信息办）
摘 要
针对目前国内电子政务建设中存在的部门条块分割、信息孤岛和信息烟窗现象，信息资源无法共享、难以整合，电子政务缺乏顶层设计，没有整体与合理的体系结构的问题，提出了以信息资源平台为核心的电子政务建设思路。即以电子政务人口、法人、自然资源与地理空间和宏观经济四大基础信息库建设为契机，建立基础数据管理与共享平台；以此为基础，建立由网络、数据、应用和服务平台构成的信息资源平台。根据业务分为事务型和事件型两大类业务的特点，以行政审批系统和综合指挥系统为龙头，以信息资源平台为核心构建星型的电子政务体系结构，实现电子政务网络、数据、应用、流程与服务的统一集成，建立信息资源管理体系。
在信息资源整合方面，以地理空间为框架整合人口、法人和宏观经济等基础数据，进而整合部门专业数据。
在平台建设方面，以地理空间数据库和共享服务系统的建设为核心，通过地理空间信息共享，实现部门之间信息共享与交换，形成信息资源整合、共享及信息资源平台建设的“滚雪球”机制，采用基于GIS的“一张图”模式实现信息资源整合与应用。
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本思路在北京昌平、茂名等地得到应用，取得了较好的应用效果。
关键词： 信息资源平台，电子政务，地理信息系统，信息资源整合
Information Resource Platform, E-government, GIS, Integration of Information Resource
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1.绪论
“十五”期间，国内电子政务建设取得了显著的成效，电子政务网络基础设施逐步完善，网络基础设施建设各自为政、重复建设、结构不合理的问题已基本解决，电子政务建设的重心逐步从硬件和网络基础设施建设向应用系统建设以及系统间互联互通、信息资源整合共享转移。电子政务建设从“硬”到“软”的发展过程中，部门传统的“条块分割”所形成的“信息孤岛”和“信息烟窗”开始成为电子政务发展的瓶颈，部门信息系统间的互通互联和信息资源的整合与共享需求，使国内许多区域电子政务建设缺乏“顶层设计”，体系结构不合理的问题逐步暴露出来。技术与管理两个层面问题的相互纠缠，使许多区域的电子政务举步维艰，难以找到落脚点。
针对现阶段电子政务存在的问题，在总结多年的电子政务建设经验和教训的基础上，本文提出了以信息资源平台（The Information Resources Platform）为核心的电子政务建设思路，这种思路起源于北京市信息资源管理中心，但本文在理论和实践上做了更进一步的深化。本文从技术层面解决电子政务缺乏“顶层设计”和体系结构不合理的问题，提出了以信息资源平台为核心的星型电子政务体系结构和基于GIS的“一张图”信息资源整合和共享模式；在管理层面，提出了以地理信息共享与服务系统为基础的信息资源平台建设的“滚雪球”机制，基于信息资源平台建立信息资源管理体系，实现电子政务网络、数据、应用、流程与服务的一体化集成。
本思路从2004年开始在北京昌平区电子政务建设中应用，2006年开始在广东茂名市电子政务建设中应用，取得了较好的效果，并逐步为许多城市的信息主管部门认可，证明了思路的可操作性。
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2. 以信息资源平台为核心的电子政务系统
2.1以信息资源平台为核心的星型电子政务体系结构
传统的信息化是以部门为中心的，从部门的视野考虑信息系统的建设，这势必形成部门各自为政的“信息孤岛”， 系统之间的互联互通表现为复杂的网状结构，信息资源难以整合和共享，重复建设和重复投资现象屡见不鲜。
图例信息系统信息系统之间联系
图1- 1 传统以部门为中心的信息化体系结构
随着电子政务的发展，部门之间的互通互联已经从简单的网络层面，上升到数据、业务应用、业务流程、服务等四个层面的互操作，电子政务的视野从部门层面转入到层面，要求实现部门间的网络、数据、应用、流程与对外服务的一体化集成，形成复杂的信息系统体系（The system of Information systems）。复杂的网状结构已经无法适应电子政务发展的需要，对复杂的信息系统体系需要一个核心的管理系统，以实现对信息系统体系中的信息系统之间的数据整合、共享和交换，乃至应用服务和业务流程的统一管理，
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从而形成了星型的电子政务体系结构。目前，电子政务建设强调建立信息资源目录和数据交换与共享平台就是要解决信息系统体系中，信息资源的共享与交换的问题。然而，这种方式，没有充分考虑电子政务公用基础性数据和软件的统一和共享问题，在实现数据、应用、流程和服务的一体化集成过程中，还需要解决许多复杂技术的问题。为此，本文从信息资源开发利用和统一管理的角度，提出了将信息系统体系的核心管理系统上升为信息资源平台，统一管理公共基础性的网络、硬件、数据、软件资源，实现这些资源的整合和共享，形成以信息资源平台为核心的星型电子政务体系结构，如下图所示：
信息资源管理平台图例信息系统信息系统之间联系
图 1-2 以信息资源平台为核心的星型电子政务体系结构
这种体系结构不仅要解决数据共享与交换问题，还要解决业务应用与业务流程，乃至对外服务的一体化集成问题，形成一站式电子政务服务。
2.2与业务结合的电子政务系统总体结构
从的业务来看，业务可以分为事件型和事务型，事件型业务可以分为常规事件业务和应急事件业务，事务型业务可以分为公众事务和企业事务。如下图所示：
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常规事件事件型业务应急事件管理业务公众事务事务型业务企业事务城镇管理中心应急指挥中心行政审批中心 图1- 3 业务分类
信息化最初关注的是事务型业务信息化，如行政审批中心的建设，主要是解决事务型业务的统一受理、按部门分工处理，结果统一分发的问题。在业务处理方面，出现了并联审批和串联审批等业务流程集成的雏型。2003年SARS发生后，开始关注应急事件业务，着手成立应急指挥中心。2004年东城区数字化城市管理新模式提出，使开始解决城市部件及其它因素引发的常规事件型业务，建立城市管理监督中心。实际上城市管理监督中心可以与应急指挥中心合二为一，构建城市（或城镇）管理中心，实现“平战结合”，共享信息资源。如哈尔滨在建设数字系统中，将人防指挥平台及相关的信息资源整合，形成了战时用于防空指挥、平时用于城市管理、突发事件时用于应急指挥的“三位一体”的数字化城市管理系统。
以信息资源平台为核心，可以形成由城镇管理中心（含应急指挥中心）和行政审批中心分别统一负责事件型信息采集、事务型业务受理（结果发放），并由各职能部门加以处理的业务管理体系，城镇管理中心和行政审批中心发挥业务信息采集、业务流程的控制、监督职能，以信息资源平台为核心为城镇综合管理系统（含应急指挥系统）、行政审批系统和各职能部门信息系统提供信息服务和支撑，如图1- 4所示：
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信息系统管理系统城镇综合管理系统（应急指挥系统）城镇管理中心（应急指挥中心）部门信息系统部门信息系统各部门信息系统信息资源管理平台信息资源管理中心职能部门职能部门职能部门行政审批信息系统行政审批中心（投资服务中心） 图1- 4 以资源平台为核心的电子政务系统总体结构
形成以信息资源平台为信息资源和技术支撑，以行政审批信息系统、城市综合管理系统（含应急指挥系统）为龙头统一信息出入口，由各部信息系统协同工作的信息系统体系。建立由行政审批中心、城市管理中心和信息资源管理中心构成的电子政务运作体系和基于业务流程的绩效评估体系（如下图所示），实现电子政务网络、数据、应用、流程和服务的一体化集成。
信息资源平台成为电子政务建设的核心。
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事件型业务城市管理中心（应急指挥中心）信息采集监督评价绩效评价体系事务型业务行政审批中心项目受理任务分发信息资源管理中心（数据中心）项目分发任务处理职能部门项目办理城镇管理中心（应急指挥中心）结果核查行政审批中心结果发放 图1- 5 基于三个中心的电子政务运行体系
3.信息资源平台与“一张图”信息资源整合共享模式
3.1信息资源平台的建设目标
(1)以人口、法人、自然资源与地理空间信息和宏观经济基础信息库为核心建立电子政务的公用基础数据库，避免公用基础数据库重复建设造成的浪费。
(2)以地理信息为框架整合人口、法人、宏观经济数据，以人口、法人、地理信息等公用基础数据整合各部门的业务数据，实现数据资源整合，形成基于GIS的“一张图”的信息资源整合与共享模式，更好地发挥信息资源在管理与决策服务。
(3)集成电子政务公用基础软件，以职能为核心，实现部门的业务应用、业务流程
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与对外服务的一体集成，避免公用基础软件重复开发造成的浪费。
(4)开发信息资源为企业和社会提供服务，为信息资源管理的建立提供平台。
3.2信息资源平台的构成
信息资源平台由网络平台、数据平台、应用平台与服务平台构成，如图2-1所示：
服务平台区域电子商务平台电子政务门户网站档案信息管理系统视频会议系统行政统一审批系统办公自动化系统电子邮件系统公文管理与交换系统数据交换与共享平台消息管理与服务平台身份认证与信息安全系统机构与流程管理系统应用平台公用数据管理与服务系统数据平台元数据库人口数据库基本单位基础地理宏观经济数据库数据库数据库其它公用数据库网络平台网络资源管理系统 图2-1信息资源平台的构成
(1)网络平台主要为各部门的数据通信提供网络基础设施。
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(2)数据平台主要管理以人口、法人、自然资源与地理空间信息、宏观经济数据为核心的电子政务公用基础数据，同时管理数据平台的公用基础数据和各部门业务数据的元数据，构成数据目录体系，基于元数据实现人口、法人、地理信息与各部门业务数据的集成。
(3)应用平台主要提供流程管理、办公自动化、数据交换与共享等公用基础的软件服务，以办公自动化系统为应用集成框架，实现部门流程、数据共享与交换的统一管理。
(4)服务平台通过电子政务门户网站和区域电子商务平台，充分开发利用的信息资源为公众和企业提供信息服务。
3.3基于GIS的“一张图”信息资源整合与共享模式
信息资源整合与共享是电子政务建设要解决的核心问题。信息资源平台的重要功能是实现信息资源的整合，以此为基础实现信息资源的共享。
信息资源整合的关键在于实现人口、法人、自然资源与地理空间和宏观经济等电子政务公用基础性数据的整合，以此为基础实现部门业务数据资源的整合。
可以地理空间为框架整合人口、法人、宏观经济基础信息，实现公用基础性数据的整合。通过地址或地理编码实现人口、法人、宏观信息与地理空间单元（区、街道、乡镇、居村委会、建筑物）的关联，使这些数据落实到地理空间上，实现基于地理空间框架的人口、法人、宏观经济和自然资源与地理空间信息四大基础数据库的整合，如图2-2所示。
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基本单位行政区划单元区宏观经济法人单位基本单位社会经济活动基层统计指标街道(乡镇)产业活动单位地址或编码地址或编码汇总居(村)委会汇总指标人口家庭 户 调查小区个人汇总人口社会经济活动基层统计指标建筑物 图2-2 基于地理信息的人口、法人、宏观经济数据的整合
在基于地理框架整合公共基础数据和各部门专业数据资源的基础上，可以利用GIS技术，将各种数据落实到对应GIS图层上，通过GIS图层的叠加，以电子地图的形式加以展示，实现图形到属性，属性到图形的关联，从而实现基于GIS的“一张图”信息资源整合与共享模式，如下图所示：
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一张图区域管理和数据整合模式区域的各种要素（部件）、事件落实到不同的地图图层上不同的地图图层根据需要任意组合叠加显示，了解相互之间的关系和规律以时间和空间的框架实现部门信息资源的整合其它要素危险品工厂（仓库）重点建设项目一张图管理模式应急事件警力分布医院分布学校分布单位分布人口分布行政分区房屋/建筑物市政管线道路（交通）城市规划、建设项目土地利用、地籍植被水系、水利设施土壤地形、地貌矿产资源遥感影像
图2-3 基于GIS的“一张图”信息资源整合与共享模式
“一张图”模式可以较好地解决基于地理框架的信息资源整合、共享和可视化表达问题。
4.信息资源平台建设的“滚雪球”机制
信息资源平台的建设是一个复杂而长期的过程，属于信息基础设施建设工程。涉及网络、数据、应用与服务平台的建设，将触及部门的信息资源整合与共享、业务应用与业务流程的优化重组及统一对外服务等电子政务的核心问题。在目前条块分割的下，将会面临管理、部门协作以及基础与应用之间矛盾等多个方面的挑战，需要寻找一个突破口。
信息资源平台的建设可以数据平台的建设为突破口，通过公用基础数据库的建设及其整合与共享，带动部门的信息共享与交换，进而促进业务应用与业务流程的整合，乃
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至服务的一体化集成。
电子政务人口、法人和自然资源与地理空间等基础信息库建设为信息资源平台之数据平台的建设提供了契机。人口、法人库的建设涉及和工商部门，由于这两个部门属垂直管理，数据的共享有较大阻力。而自然资源与地理空间信息的采集和处理主要由地方投资，建立自然资源与地理空间基础数据库，尤其是基础地理信息库及地理信息共享与服务系统，实现地理信息资源共享的阻力最小。而且地理信息发挥着数据整合的框架作用。因此，地理信息数据库与地理信息共享与服务系统的建设是信息资源平台建设的最佳突破口。
通过地理信息共享与服务系统，提供面向和面向公众的地理信息服务，可以促进部门基于地理空间框架的部门专业数据整合，通过基于GIS的“一张图”信息资源整合与共享模式带动部门信息资源的共享与交换。随着数据的共享与交换环境形成，业务应用、业务流程以及对外服务的集成就会自然而然地提到议事日程。
这种以地理信息基础库和地理信息共享与服务系统为切入点的平台建设可以形成信息资源平台建设的“滚雪球”机制，发挥以地理信息共享与应用服务为基础的信息资源平台建设的“滚雪球”效应。茂名市的相关实践可以说明这一点，茂名市从2006年开始由市信息中心负责建立信息资源平台，第一、二期工程建立了1:2000和1：10000的地理信息基础库和地理信息共享与服务系统，2007年在“科技强警”示范项目中要建立警用地理信息系统，共享了平台的地理数据，大幅度减少了数据库建设的投资。同时，在系统建设中，发现还需要共享工商等其它部门的数据，因此，主动与市信息中心合作，提出可以共享基本的人口库信息，并希望由信息中心协调共享其它部门的数据，这样平台建设的“滚雪球”效应开始形成。信息资源平台和警用地理信息系统的建设为茂名市应急指挥系统的建设奠定了坚实的基础。
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在信息资源平台建设采用“滚雪球”机制的同时，可以信息资源平台为核心形成电子政务建设的“滚雪球”效应。
在信息资源平台的建设过程中，可以结合事件型应用系统建设（如数字化城市管理系统、应急指挥系统）来促**台的建设，实现平台与应用系统的共同发展。利用事件型应用具有跨部门业务协同的特点，带动跨部门的数据共享与业务协同。以基础平台促进专业应用，通过专业应用完善基础平台。
信息资源平台建设与运行，在共享数据资源的同时，要注意信息的安全与保密，要建立信息资源的分级分类共享机制。
5.应用实例
以信息资源平台为核心的电子政务建设思路已在北京市昌平区和广东茂名市应用。
北京市昌平区从2004年开始建设信息资源平台，目前，已完成三期工程，建立了信息资源平台框架，构建了面向内部服务和面向公众的地理信息服务系统。在平台的基础上，搭建了统计、人防、安监和地震等应用分平台，取得了较好的应用效果。近期将计划在平台的基础上，建设数字化城市管理系统。
广东茂名市从2006年开始建立信息资源平台，目前，已经完成了第一、二期工程，促进了茂名警用地理信息系统的建设，“滚雪球”效应已形成。目前，已开始着手在平台的基础上，建立应急指挥系统，并开拓其它电子政务应用。
这种思路，也在北京崇文区、怀柔区和上海奉贤区的电子政务建设中得到应用，目前，
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已得到了许多城市信息主管部门的认可。
6. 结论
本文提出了以信息资源平台为核心的星型电子政务体系结构。从业务角度，设计了基于信息资源平台与业务密切结合的电子政务系统总体结构。明晰了信息资源平台的构成，提出基于GIS的“一张图”信息资源整合与共享模式，及信息资源平台建设的“滚雪球”机制。从而形成了以信息资源平台为核心的电子政务建设思路。
通过应用实例，说明了以信息资源平台为核心的电子政务建设思路的可操作性。
参考文献
[] 麦迪﹒克斯罗蓬 主编：信息资源管理的前沿领域，北京：科学出版社，2005
[2] 梁军，何建邦：“数字城市”建设的核心问题.地球信息科学，2002（1）：21-26
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[4] 王康弘，梁军：基于GIS的电子政务信息资源平台建设，测绘科学，2005（2）:27-29
[5] 梁军:从“一张图”模式谈GIS在电子政务中的应用，GIS 开发者，2005（9）：22-34
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