“大立法”思维下区域地方立法协调的困境与反思

湖湘论坛

huxiang forumNo. 3, 2017

General No. 174

政治■法律

“大立法”思维下区域地方立法协调的困境与反思

陈光

(大连理工大学，辽宁大连116024)

摘要：

“大” “小”

立法理论为我们理解区域地方立法协调提供了很好的分析框架。区域地方立法协

调包括“关于立法的协调”和“根据立法的协调”，最终目的都在于为区域发展与治理提供法制保障。“大 立法”思维下的区域地方立法协调在实践中面临着诸多困境，例如协调的内容和方式尚无定论、协调的实 然动力不足等。造成困境的原因有#■多，包括对区域地方立法协调有着不切实际的功能期待，忽视发展逻 辑与立法逻辑的差别，以及不注重与“小立法”之间的衔接等。对此，地方及立法者应当承认立法功 能的有限性，寻求构建一种开放式的地方立法协调模式。

关键词：“大立法”；“小立法”；区域地方立法协调；开放式立法协调模式中图分类号：D9

文献标志码：A

文章编号：1004-3160 (2017) 03-0127-07

区域地方立法协调是伴随着我国区域经济 社会一体化进程而产生的一个新问题。从理论上 讲，区域发展与治理离不开法律，这似乎是一个很 难予以反驳的观点。在实践层面，有关区域发展与 治理的立法及立法协调行为也确实存在，较早些的 如2006年东北三省的立法协作，近年来比较引人 关注的则是京津冀地区的协同立法。然而，在过 去10余年的探索与实践中，区域地方立法协调所 取得的成效仍很有限。这与公共和区域合作协 议大量存在并作用于区域发展与治理实践，形成了 鲜明的对比。为什么会这样，还是原本就应该是这 样？本文借用“大”“小”立法的理论框架，对区 域地方立法协调在实践中所遭遇的困境进行总结 和分析，进而反思区域协调发展与治理究竟需要怎 样的立法等问题。

―、“大立法”与“小立法”分析框架下 的区域地方立法协调

(一）“大立法”与“小立法”

党的十一届三中全会之后，在“发展是硬道理” 这一极具进取心的理念指引下，整个国家与社会进 入了一个发展主义的新时代。在吸取前一个时期的 经验教训基础上，执政党十分重视法律对于改革、发 展和稳定的作用。党的十八届四中全会明确指出： “全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中 国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主 义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面 推进依法治国。”这一表述既表明执政党对法治建 设重要性的认识达到前所未有的高度，也对法律或 法治的功能再次做了厘定，即法律或法治是国家治

收稿日期：2017-03-10

基金项目：教育部重大课题攻关项目“中国的立法研究”（项目编号：15JZD006);教育部人文社会科学研究项目“区

域治理多元规范结构之优化研究”（项目编号：14YJC820004 )。

作者简介：陈光，男，山东莱州人，大连理工大学副教授、硕士生导师，主要研究方向：立法学、法律社会学。

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理与社会发展的重要保障。

在法治建设中，“立法先行”已成为基本的路径。 对于发展中国家的立法选择问题，美国学者 安•塞德曼和罗伯特•塞德曼曾做过专门的阐述，并 提出了“大立法”和“小立法”的概念。他们认为：“为了满足‘大立法’的需要，法律起草者们时常 起草一些宏大而宽泛的法律条款，很明显是为了带 来大规模的社会变革。宽泛的法律条款规定当然为 法令的接受者提供了宽泛的价值判断标准，指引其 根据新的法律指导自己的行为。与此同时，为改变 不良的社会制度，法律必须通过明确的、具体的方 法给予法令的接受者特定的命令、禁止或授权，以 引导它所希望的新行为的产生。为此，法案起草者 们必须‘小立法，。为了改变现有的以实现发 展与变革，政治领袖们命令法案起草者们‘大立 法’；而为了满足对能被证明可以有效实施的法律 的需要，法律起草者们必须‘小立法，。，，[1]这段 有关“大立法”和“小立法”的论述，为我们理解 我国改革开放以来的立法，提供了一个很好的理论 分析框架。

根据“大”“小”立法的分析框架，我们可 将发展中国家的立法区分为两种类型—

社会发展

型的立法与一般调整型的立法。其中，社会发展 型的立法主要对应“大立法”，是以发展主义为理 念，以保障社会发展和变革的有序实现为宗旨，印 有明显的属性和时代特点。发展主义理念反映 在制度层面的一个显著特点是奉行优先或 主导，立法和法律被赋予了浓厚的性功能。“发展主义为社会提供了一个宏观的视角，它 有目的地在一个全面的、国家导向的发展过程中寻 求社会和经济的结合，将公民社会和商业 组织都包括在促进发展目标实现的过程之中。”[2] 据此，经济和社会领域的立法属于典型的社会发展 型立法。相比而言，

一

般调整型的立法对应“小立

法”，是以微观的权力-职责、权利-义务关系为 调整对象，以设定明确的规则为基本内容的立法。 传统的民事、刑事、行政和程序性立法属于一般调 整型立法，此类立法具有较强的明确性、延续性和 稳定性。“大立法”和“小立法”的另一个重要区 别是可司法性或可诉讼性程度的强弱。“大立法”

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的可司法程度较弱，主要依靠行政机关的执法工作 或性措施加以实施，“小立法”大都具有很强 的可司法性，或者本身属于司法性的规则。

“大，，“小，，立法的分析框架或许无法涵盖一 国法律体系的全部内容，尤其是很难将和 性法律纳入其中，但这并不妨碍我们在此框架下把 握发展型的立法和一般调整型的立法各自的特点与 功能。并且，无论是“大立法”还是“小立法”，都 可以在动态和静态两种意义上来使用，包括各种具 体的立法活动及最终形成的立法文件。由于对于 一个国家的发展和治理而言，无论是社会发展型的 立法还是一般调整型的立法都是不可缺少的，因此 这两种类型的立法同时存在于法律体系中也是合理 的。问题在于，我们如果未能意识到这两类立法在 形式、内容及功能等方面的差异，在理解法律时很 容易产生以此责彼的不当做法。因此，借助“大” “小” 立法的分析框架，有助于我们更为客观合理地认知 和评价现行立法与法律体系，包括区域发展和治理 中的立法。

(二）作为“大立法”的区域地方立法协调

对于如何为区域发展与治理提供法治保 障，学者们见仁见智。刘水林、雷兴虎认为：“制 定《国土开发整治法》是促进区域协调发展的根 本保障”。[3]王春业提出了区域行政立法模式，即 “由区域内的各行政区划有关人员在协商自愿 的基础上组成区域行政立法委员会，作为区域行政 立法机构，经国家权力机关或授权，就 同样的或类似的事项制定能适用于各行政区划的统 一的区域行政立法”。[4]陈俊主张：“通过地方立 法协调，有效整合区域资源，以经济一体化为中心 促进区域一体化发展，进而推进全局发展，’。[5]对 于地方立法协调或协作，王腊生认为：“真正意义 上的地方立法协作，是区域内的立法主体对某一事 项的共同立法，这是地方立法协作的高级形式，也 是最根本的形式。” [6]上述学者的观点代表了不同 的法治保障模式，不过鉴于区域发展与治理相对于 全国而言仍属于地方性事务，采取地方立法合作与 协调的方式更为可取。

由于合作可以视为一种高级的协调形式，换 言之，立法协调本身包含了合作的理念与方式，所

以本文统一使用区域地方立法协调来指称区域发 展和治理中有关各方所采取的各种立法合作与协调 行为。这些行为既包括立法信息交流共享，也包括 各方为避免立法冲突而进行的制定、修改和清理等 立法活动。因此，这一层面上的区域地方立法协调 也称为“关于立法的协调”。区域地方立法协调的 另一层含义是区域发展与治理各方主体借助地方立 法，对区域发展和公共事务治理加以协调，也即地 方立法只是作为一种协调的手段或方式，而非被协 调的对象，可称为“根据立法的协调”。尽管区域 发展和治理实践中地方立法协调以“关于立法的协 调”为主，但两种意义上的地方立法协调同时存 在，并且两者之间存在密切的关联，因为“根据立 法的协调”中“立法”的产生本身也是需要协调的。

区域地方立法协调产生的原因是区域一体化 发展要求协调一致的法制，而现行的行政区划及立 法规定地方立法只能在本行政区域内有效，各 地方基于本地特点或发展的需要，在地方立法中 的规则设定上并非总是一致甚至会产生冲突。由 此，区域地方立法协调是关于各方地方立法的一致 性协调，至少是避免因地方立法的冲突而阻碍区域 一体化而进行的协调，它直接指向的是相关法律文 本及立法活动。区域地方立法协调为典型的“大立 法”。区域地方立法协调虽非以产生特定的规范性 法律文件为目的，但可以被视为一项特殊的立法活 动，是建立在多个地方立法权基础上的立法活动。 无论在初级还是高级意义上来界定区域地方立法协 调，其最终目的都在于为区域一体化发展或区域公 共事务治理提供法制保障，或者“形成促进区域协 调发展的良好的法治软环境”。[7]显然，区域地方 立法协调的这种功能定位不属于微观层面的一般性 调整，而是承载着很强的发展主义使命，属于社会 发展型的立法也即“大立法”的范畴。

作为“大立法”的区域地方立法协调在实践 中有两种具体呈现：一是针对具体的区域发展或治 理事务，各方在立法信息方面进行交流和共享，并 推动相应地方立法活动（如制定新法规、修改或清 理已有法规等）的同步进行，这属于“关于立法的 协调”。东北三省有关立法机关根据2006年签订 的《东北三省立法协作框架协议》所开展的立

法协调或协作便属于此类。近年来，在区域地方 立法协调方面取得成绩最突出的是京津冀地区。 2017年2月，京津冀协同立法工作会议原则 通过了《京津冀立法项目协同办法》，在区域 地方立法协调或协同方面迈出了很大的一步。事实 上，2015年通过的《天津市大气污染防治条例》 就是京津冀协同立法实践的成果之一，而2016年 通过的《河北省大气污染防治条例》，其协同立法 的色彩则更为浓厚，该条例不仅在制定过程中充分 征求了京津两地的意见，而且在内容上进行了 专门性规定。[8]二是由某一地方立法机关通过有关 区域发展的法规或规章，用以协调区域发展或治理 事务，此为“根据立法的协调”。区域发展与治理 实践中，有的区域已经制定实施了相应的地方性法 规，如2007年湖南省常委会制定的《湖南省 长株潭城市群区域规划条例》和2010年辽宁省人 大常委会制定的《辽宁沿海经济带发展促进条例》。 无论何种形式的区域地方立法协调，虽然都已取得 了比较有代表性的成绩，但如果冷静地观察与分 析，我们会发现，区域地方立法协调依然面临着很 多难题需要解决。

二、“大立法”思维下区域地方立法协调 遭遇的困境

(一）区域地方立法协调的内容和方式尚无定论

从理论上看，区域地方立法协调的内容包括 立法活动本身和区域公共事务两个方面。这似乎是 一个较为明确的问题。然而，立法活动又包括哪 些具体的环节或内容呢？区域地方立法协调实践中 究竟应当对立法活动进行怎样的协调呢？根据立法 学原理，完整意义上的立法活动或立法过程包括准 备阶段、由法案到法的阶段和完善阶段这样三个阶 段。尽管区域地方立法协调应当存在于这三个阶段 中，据此可大致确定每个阶段的哪些环节需要进行 协调，但是“立法过程是一个复杂演化的过程，又 是一个制度选择的过程”，具体而言，“立法所涉 及的问题、领域和各种关系往往是比较复杂的。立 法中的问题往往也没有唯一答案，过程不同，解决 问题的方案也不同”，而且“立法者总是面临多样

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化的选择方案，他们必须在各种可能性和互相作用 中作出选择，，。[9]这意味着即使看似简单的立法活 动本身也包含着复杂的内容，而这些内容都是潜在 的需要协调的对象。

据此，那种认为地方立法每个阶段和环节都需 要协调，从而简单地确定“关于立法的协调”内容 的做法，是不负责任的。地方立法主体在参与区域 发展与治理时，希望清楚的是每个立法阶段和环节 分别应做哪些具体的协调工作。这是现有的理论研 究未曾认真梳理过的，在实践探索中也没有形成一 套较清晰的方案。如果说“关于立法的协调”尚有 立法原理和立法制度可供遵循，尚能大体确定协调 内容的范畴，“根据立法的协调”则由于区域经济 社会一体化发展与治理的复杂性更强，而更难确定 哪些发展与治理事务应作为协调的内容。

就协调的方式而言，由于区域地方共同立法缺 乏法律依据，所以各方多采用立法信息交流、协调 同步立法或由共同上一级部门介入立法等方式，具 体的协调机制包括协调小组、联席会议等。虽然在 《东北三省立法协作框架协议》中设定了三种 立法协作或协调方式，即“对于关注、群众关 心的难点、热点、重点立法项目，三省将成立联合 工作组；对于共性的立法项目，由一省牵头组织起 草，其他两省予以配合；对于三省有共识的其他项 目，由各省立法，而成果三省共享—

这被分

别概括为紧密型、半紧密型和分散型的协作”，[1°] 但是这三种立法协调方式并非被普遍采用的方 式，尤其在具体的立法协调工作开展中每个阶段和 环节该如何协调，也没有形成一套可供普舰用的 惯例，机制或模式。

总之，由于在区域地方立法协调的内容和方式 上制度化不足，使得区域地方立法协调在当前实践 中仍然是一项偶然性或随机性较强的工作。

(二）发展逻辑与立法逻辑的差异影响了协 调的效果

作为一种“大立法”，区域地方立法协调从属 并服务于区域发展与治理需要。这意味着如果将地 方立法协调和区域发展与治理视为两个互相影响的 变量，那么地方立法协调属于因变量，而区域发展 与治理属于自变量。地方立法协调的内容要由区域

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发展与治理的事务和需要来决定。然而，由于区域 发展与治理和地方立法协调所遵循的内在逻辑存在 差异，前者以发展为其主导逻辑，后者以秩序为其 内在要求，这也导致地方立法协调或者难以及时满 足区域发展与治理的需要，或者要牺牲部分规则所 应有的稳定性去迎合区域发展与治理。无论何种情 形，最终都会影响到区域地方立法协调的效果。

一个典型的例子便是2010年《辽宁沿海经济 带发展促进条例》的制定，该条例第1条设定的立 法宗旨非常明确：“为了促进和保障辽宁沿海经济 带又好又快发展”，也即该条例属于“根据立法的 协调”。然而，由于该条例主要是为了配合2009 年批准的《辽宁沿海经济带发展规划》的实 施，大量的性条款充斥其中，降低了该条例的 调整针对性和规范效力，其颁行以来的实施情况也 表明其作用效果的确有限。

发展逻辑与立法逻辑的差异乃至内在的紧张关 系，对于“关于立法的协调”的影响更是明显的。 尽管立法被赋予了引领社会发展的功能，但立法作 为一项科学性强的活动，不仅有着一套立法原理要 遵循，也应该符合经济与社会发展的客观规律，这 就注定了立法不能是一项随意开展的工作。我国的 区域发展与治理实践仍处于初期探索阶段，变化大 于稳定，而且不同的区域、不同的时期乃至同一区 域内的不同地方，所关注的热点或所要解决的问题 是不同的。试想，当事物处于变化之中又缺乏共同 焦点时，强求立法调整，即使各地方立法主体做出 了回应，不仅其成效可能难达预期，而且容易扰乱 正常的立法活动。

(三）区域地方立法协调的实然动力不足

主张区域地方立法协调的学者都认为，区域 发展与治理需要法律的保障，而立法又是法律的基 本生成机制。遵循这一逻辑，在如火如荼的区域发 展与治理实践中，区域地方立法协调似乎应当有着 充分的动力。然而，实际并非如此。区域地方立法 协调的应然动力并没有充分而有效地转化为实然 动力，所取得的成绩也没有预期中的那么大。相比 较于学者们高涨的研讨热情，区域地方立法协调实 践运转却显得动力不足。此困境可用以下三个方面 佐证：

其一，无论是“关于立法的协调”还是“根据 立法的协调”，真正开展过实质性立法协调的区域 数量并不多。自2006年东北三省较早尝试地方立 法协作以来，仅有珠三角、长三角、京津冀、长株 潭城市群、辽宁沿海经济带和山东半岛蓝色经济区 等区域有过实质性的立法协调，产生了相应的立法 协调成果。实际上，自2008年以来仅就批 准了 20多个区域发展规划。显然，地方立法协调 并未成为所有区域必不可缺的基本工作之一。

其二，即使在已取得相关成果的区域，其立 法协调也大都是在上级或有关部门的主导下进 行，同级地方立法主体之间的协调积极性并不高、成 果非常有限。例如，《辽宁沿海经济带发展促进条 例》的制定主体是辽宁省常委会而非沿海经济 带内七个城市的立法机关，《湖南株潭城市群 区域规划条例》也是在湖南省常委会主导并主 持下制定的。即使近年来取得较多成绩的京津冀地 方协同立法，也有着部门和领导推动的影子。

其三，以区域公共和区域合作协议为代表 的两类替代性规范大量存在，不仅淡化了地方立法 协调的功能，而且也反映了区域内各方推动地方立 法协调的动力有限。

虽然上述现象的出现有着较为复杂的原因，比 如当前区域发展不够深入、各方的工作重心设定不 同、地方立法权的配置影响、不同规范的作用对象 有差别，以及规范选择和实施的成本各异等，但如 何保证区域内各地方立法主体有充足的动力开展立 法协调，的确是一个不容忽视的问题。

(四）地方立法协调缺乏对替代性规范的有

机整合

区域发展与治理实践中的规范是多元的，除了 国家制定法之外，还存在公共、合作协议、软 法和习惯法等替代性规范。在不同的区域中，区域 发展规划、合作协议与立法协调之间存在程度不同 的关联。某一区域发展规划制定实施后，区域内各 地方或有关主体往往会根据发展规划签订具体 的合作协议，或者制定相应的规范性法文件，如《湖 南株潭城市群区域规划条例》立法宗旨之一便 是“为科学编制和有效实施长株潭城市群区域规 划”。这些便体现了区域发展和治理中多元规范之

间的衔接或关联。如何处理好多元规范之间的关系 并使其发挥规范合力，对于区域发展与治理而言非 常重要。这也是区域地方立法协调过程中应当面对 和解决的问题。

虽然不同的规范在区域发展和治理中承担着 不同的功能，但作为处于最高效力位阶的国家制定 法，应当发挥必要的整合与适当的调整功能，而不 能不作为或不当作为。如果说《辽宁沿海经济带发 展促进条例》实效有限，那么大多数区域的大多数 情形中都存在着立法不作为现象。以区域发展规划 为例，“虽然区域行政规划的兴起具有现实的必要 性和正当性基础，但由于法律基础的缺失，对这种 跨行政区规划类型合法性的质疑之声随之而来”，[11] 在现行的法律框架未提供法律依据的情况下，各地 方在立法协调中也未主动做出使之合法性的努力。 类似问题也存在于区域合作协议的合法性认定及履 行中产生纠纷的解决等方面。这表明在当前的区域 地方立法协调中，各方并没有将如何有机整合多元 的替代性规范纳入应当协调的范围，或者至少未能 给予足够的重视。最终的结果是

，一方面是诸如区

域发展规划和区域合作协议等替代性规范的合法性 依据不足，另一方面则是地方立法协调的内容不 清、方式捉襟见肘。

三、区域发展与治理需要怎样的地方立法协调

(一）关于区域地方立法协调困境的反思

区域地方立法协调是出现于我国经济社会发展 和治理过程中的一个新事物。既然是新事物，在实 践中存在问题或遭遇困境也是正常的。况且，现行 的立法在一方面赋予地方立法以执行性和发展 性的功能定位的同时，另一方面又限定了地方立法 权的作用空间和作用方式。由于立法设定了国 家立法权的基本配置与行使框架，除非有重大的必 要性并遵循循序渐进的原则加以调整外，应当尽量 保持稳定，所以至少到目前为止区域地方立法协调 并未获得足够的合法性空间，更谈不上获得或 性法律的相应支持。在这种情况下，区域内各 方尝试并开展地方立法协调，意图为区域发展与治 理提供更好的法治保障，即使在探索的实践中遇到

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了一些困境，也是值得肯定的。

尽管区域地方立法协调所遭遇的困境有些是必 然的，有些是合理的，但也有一些原本是可以避免 的。之所以未能避免，是由于存在一些认识偏差或 举措不够充分和恰当所致。区域发展与治理需要通 过包括立法在内的方式来构筑法治软环境，这一认 识没有问题，但如果过分夸大立法的规范和推动作 用，以至于陷入一种“法律万能”的意识误区中，便 会对区域地方立法协调实鮮生误导。

例如，有学者在阐述区域立法协调的必要性 时，首先描述了区域发展与治理中存在的一些问 题，即“由于行政区划的分割和地方利益的驱动，经 济区域内部在招商引资、外贸出口、土地批租、减 免税收、

流动等方面，竞相制定优惠，使

资金、人才、技术、知识、信息等可流动要素流转 不畅，难以形成整体优势；造成区域间低水平重复 建设，产业、产品结构类同和无序竞争；资源、财 力、人力严重浪费，影响了区域经济的协调发展”，然 后进一步指出：“要解决这些问题，需尽快建立区 域立法协调机制，逐步建立无壁垒，无障碍，各地 利益最大化的共同市场和共同规则，形成良好的法 治软环境，推进区域经济的协调发展。” [12]笔者认 为，上述列举的大量问题的存在是区域一体化的逻 辑起点，也是正在进行的区域发展与治理所要解决 的，但问题的存在与应当解决，并不能当然地推出 区域地方立法协调是必要的，立法只是其中的一种 解决机制，而且未必是当然有效的解决机制。如果 赋予区域地方立法协调不切实际的功能期待，忽视 发展逻辑与立法逻辑的差别，不仅无益于问题的解 决，也会减损“大立法”的权威。然而，与该学者 持有类似论证逻辑的还有很多。

造成区域地方立法协调困境的另一个原因 是，地方立法主体忽视了作为“大立法，，的区域地 方立法协调与相应的“小立法”之间的衔接与转化。 奥地利法学家欧根•埃利希曾指出：“法学的厄运 在于：尽管它目前几乎完全是一种实用法学，但它 同时也总是唯一的法律科学。”[13]这一观点对于 我们全面认识区域地方立法协调很有启发。从一般 意义上讲，无论“大立法”还是“小立法”都应当 具有“实用性”，但“大立法”更偏重较为宏大的

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权宜之用，而“小立法”则强调相对微观的普遍之 用。当然,

“大立法”的权宜之用和“小立法”的

普遍之用并不是对立的，两者在很多情况下能够也 应该相互衔接与转化，而且两者都要遵循社会发展 规律。正如一些原本属于范畴的规范在稳定地 实施一段时间后，可以通过立法程序将其转化为法 律规范，而传统的民事法律、刑事法律在很多情况 下也具有公共的属性，或者发挥性功能。 与法律之间尚且如此，更何况同属法律范畴的 “大立法”与“小立法”之间。

显然，实践中有关主体更多地将区域地方立法 协调的功能停留在权宜之用的层面，而未能进一步 地探求将“大立法”的部分内容或功能转化为“小 立法”的可能。这一论断可以从另一个层面间接予 以证明，即区域发展与治理实践中存在着大量的公 共和合作协议，作为立法或立法协调的替代性 规范。当然，这种现象或许也证明了同样掌握着立 法决策权的有关或主体，在规范或制度类型的 选择方面是理性的。因为制定公共和签订合作 协议的成本

，一般而言要远低于地方立法协调的成

本，而且治理的优先性原本又是一种规范选择 中的惯例。为何要轻易打破它呢？

(二）构建一种开放式的区域立法协调模式

区域发展与治理究竟需要一种怎样的地方立法

协调呢？这实际上涉及立法在区域发展与治理中的

功能定位及作用方式问题。综合前文论述，笔者主 张构建一种开放式的区域地方立法协调模式。这一

协调模式包含以下要点：（1)在承认立法功能有

限基础上，注重发挥多元规范的整体功能；（2) 协调主体的多元性，参与地方立法协调的主体不止 地方立法机关和，还包括各类社会组织、市场 主体和公民个人；（3)协调内容的开放性，凡是 与区域发展和治理相关的公共事务，都可以作为立 法协调的内容；（4)协调过程的开放性，除非涉 及或商业秘密等确需保密的立法事项，所 有的立法协调过程都应当以适当的方式及时向社会 公开，鼓励各类社会或市场主体的参与；（5)协 调方式的开放性，除了现有的较为成熟的协调方式 外，各方还应积极寻求新的可行的协调方式。在 此，本文重点论述以下两个问题：

一W地方立法协调乃至立法功能有限性的认 识问题。可以说，唯有认识到立法的局限性，才能 真正实现地方立法协调的开放。这一维度上的开放 要求无论是学者还是立法者，都不能赋予地方立法 协调以不切实际的过高期待，尤其当立法者准备启 动立法协调时，要保持充分的谨慎并进行充分的论 证。虽然我们能够理解一些学者对于区域法治化的 热情期待，也赞同各级为推动区域法治化进行 各种尝试和努力，但是法治化的实质是各种行为的 规则化，并且要求各种行为在伦理上应是求善的且 有节制的。如果我们过于执迷于立法，可能造成一 些低质量的规范性法律文件进入实践，其后果可能 非但无助于有效地规范行为和调整关系，反而会不 当地扩大的公权力或社会与市场主体等的 私权利。苏力很早前就指出，“在建立社会主义市 场经济过程中，我们始终应当考虑尽量通过市场的 运作，来解决一些似乎需要或可以通过管制之 类的法律活动来解决的问题。而这是最容易为我们 所忽视的，成为我们立法决策的一个盲点。”[14]笔 者对此深以为然。区域地方立法协调应当尊重公共 、合作协议、软法和习惯法等规范，为其他规 范的作用留有充分的空间。但是，区域地方立法协 调也不能不作为，对于替代性规范无法调整的以及 替代性规范存在的缺陷，区域地方立法协调应当及 时恰当地予以弥补。

二是协调主体的多元性问题。区域发展与治理 并非一方主体的事务，而是关涉区域内所有主 体的公共事务。合作共治而非独治才有助于更 好地达到发展与治理的目标，更好地分享发展与治 理的成果。合作共治模式是一种“治理者从注重国 家单边决策、承担全部治国责任的传统治理模式，转 变为寻求国家与公民在、市场与社会公共领域 的全面合作，实现多主体共同治理国家、多主体共 同分担治国责任的新型治理模式”。[15]合作共治的 理念也应当融入区域地方立法协调之中。根据该理 念，区域地方立法协调不再是各地方乃至 的事情，各类社会组织、市场主体和公民个体 都有权利参与其中，来表达各自的利益诉求，“通

过有效整合利益达成一致意见并使之制度化，形成 社会公众认可的法律制度”。[16]区域地方立法协调 一旦引入多元协调主体，立法协调的内容、过程和 方式自然也就会逐渐趋向开放性。这样也有助于从 根本上解决区域地方立法协调动力不足的问题。

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责任编辑：杨炼

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