的考察报告

重庆市经营城市的考察报告

7月26日至27日，市副秘书长王守国率市财政局、市土地整理储备中心、公司等单位组成的重庆市经营城市调研组，专题对重庆市城市基础设施建设及融投资情况进行考察学习。调研组全体同志与重庆市国资委企管处、国土局房管局用地处和重庆XX负责人进行会议座谈，分别到重庆市财政局、集团总部就重庆市经营城市、有关融资平台的扶持及土地整理收储运作方式作了深入调研。20__年重庆市实现GDP74.24亿元，地方财政收入1991亿元，地方一般预算收入1018.3亿元，分别较上年增长了17.1%、70.86%、49.4%。今年上半年，重庆市实现GDP4450.37亿元，地方财政收入1317.76亿元，地方一般预算收入697.48亿元，分别较上年增长了16.5%、54.4%、45.3%。20__年财政收入首次超千亿元大关，今年上半年GDP增长幅度居全国第二位。耳闻目睹重庆市近年来城市发展和改革开放的巨变，深深触动调研组的每位同志，尽管洛阳与重庆在城市规模、经济总量上不能相比，但重庆市城投现象，即“投”（城投公司、集团、集团、地产集团、公司、集团、水务控股、水投集团）融资平台公司构成重庆市“财政第三钱袋子”的效应，不能不引起我1

市的高度关注和反思。7年来，“投”已累计完成投资3172亿元，年均投入基础设施建设资金450亿元，占市级重大基础设施建设投资总额的75%，新建高速公路2000公里、高等级公路5000余公里、大型桥梁20余座、城市轨道150公里。资产总额达5032亿元，与20__年相比总资产增长了10余倍，实现了563亿元的资产增值。集团投入72.6亿元，累计完成旧城改造拆迁102万平方米，惠及居民19339户；融资平台公司处置国企不良债务230亿元，提供破产、搬迁周转资金150亿元。通过“投”的利益输送、杠杆，“第三钱袋子”为公共服务转型腾出了空间，为建设“宜居重庆”，全面推行购房低契税、居民首次购房退税等惠民（重庆市民生财政占一般预算收入51.7%）做出了重要贡献，已成为重庆、市统筹发展新的资金来源和主要带动力量。

一、集团融资基本情况

公司（简称集团）是19__年经市批准成立，授权筹集和管理建设资金的国有独资公司。集团下设全资子公司2家，控股子公司6家（含上市公司“渝开发”、公司），注册资本金60亿元人民币。总定位为城市筹融资的总渠道、主城区路桥建设总账户、城建资金所需土地总储备。主要职能是多渠道筹集城建资金，管理城市基础设施国有资产，参与城市建设有关经营。20__年公司总资产达728亿元，资产负债率61%。“十一五”期间，集团完成各类投资共计392亿元，建2

成了石板坡长江大桥复线桥、嘉陵XX、菜园坝长江大桥、朝天XX等20个市政重点基础设施项目，累计完成旧城改造拆迁102万平方米。“十一五”期间，集团累计融资913亿元，有力地保障了城市基础和公益设施建设投资需要，初步建立起以土地为核心的金融融资、证券、债券融资、BT融资等综合性的多元融资，获得了重庆主城区7座收费桥梁和371公里收费道路、主城180公里环线的统一收费经营权。面对国家宏观金融趋紧和房地产的不利影响，20__年，集团顺利发行企业债25亿元，全年融资202亿元，偿债94亿元，到期偿债率达100%；全年竣工市政重点项目3个，续建项目6个，新开工项目6个，累计完成投资36亿元；先后开工建设西永康居西城、蔡家两江名居、茶园城南家园公租房项目，项目概算140亿元，总建筑面积459万平方米。集团通过土地一级开发、资产经营、合资合作、银行融资、发行债券等多种融资方式，确保了高融资目标、高经营投入两个“双高”，有效地解决了城市建设资金瓶颈的制约问题，初步形成了金融控股集团的框架。目前，土地转让、间接融资、债券票据（企业债、短期融券、中期票据、保险信托等）、BT融资（含投资收益）、财政项目资本金分别占集团资金来源的40%、35%、13%、12%、10%。

“投”债务偿还的资金来源主要靠财政土地出让金返还（累计1000亿元）、国债投入（250亿元）、路桥收费及城市配套费（150亿元）、企业授信（3000亿元）、保险和经3

营项目收入等按时偿还了BT项目、银行贷款、债券票据等到期债务本息。

二、集团土地整理收储做法

19__年至20__年底，集团总资产85亿元，负债率高达100%。从20__年初，市批准成立重庆市城市建设土地储备整治中心，该中心设五部一办，即储备、拆迁、征地、经营策划、财务和综合防治办公室，编制29人。对外是市属事业单位，对内是集团内设级机构，授予集团开展土地一级整理开发和土地储备职能，按“按规划、带项目、批土地”的公司化运作方式，从事城市基础设施建设和土地整理和储备业务。重庆市在向城投公司下达基础设施和公益事业建设任务的同时，批给相应价值的土地资源，用土地整理开发增值收益，偿还工程项目建设投入，实行企业化运作，真正成为城市建设的运营商，既从载体上解决了对公司在市政和公益事业建设方面的中长期投入补贴，又将城市资源中最有效的土地资源通过公司市场化运作达到收益最大化，实现了经济杠杆和行政杠杆双重土地市场供需的目的。

集团项目来源主要由三个部分组成：一是列入城市规划的市建委年度市政公益建设项目，二是市临时交办公益或其他项目；三是公司市场化经营建设项目。为防范投资风险，坚持“三个平衡”，即资产债务平衡，当期现金流平衡，投入产出平衡；坚持“三不原则”，即坚持“投”不得相互担保，财政不得为“投”担保，“投”专4

项资金不得交叉使用。

公司在土地整理收储方面主要是委托区组织拆迁和安置房建设（费用公司承担），采取征地费用包干和费用清单结算两种形式进行土地补偿。公司主要负责审核收储安置费用、配套“五通一平”及相关费用的筹措和支付；土地出让挂牌由市国土部门组织；征收安置成本由财政部门审计确认，土地出让净收益全部返还至公司。近年来已累计整理出让土地2万亩，出让收入达250亿元，集团新增储备土地6万亩，土地储备累计总量达11万亩。20__年，新增土地储备2930亩，办理完成4080亩土地计划转用指标，以竞拍方式取得1000亩地票，新开征农地4729亩，全年土地出让综合价25亿元。今年上半年土地出让收入为40亿元，为年计划的200%。

三、集团公司人事管理

集团规格为正厅级国有独资企业，正职由组织部任用，副职由市国资委任命。各子公司、公司内设部室及城市建设土地储备整治中心正副职由集团任命。集团最初由重庆市财政局和市建委共同抽调人员组建而成，原为事业身份的人员，仍保留事业单位身份。20__年成立的城市建设土地储备整治中心人员为事业身份，社会招聘人员均为企业身份。公司全体人员一律实行企业化管理。集团正副职领导实行年薪制，其余员工实行岗位工资，约为上年社会平均工资的1.6倍。

四、市有关配套

首先，加大对融资平台公司的资本投入。通过国债、规费、土地、存量、税收返还等“五大注入”将零散、静态资产集中变为“投”的资本金。7年来，总计向“投”注入了1800亿元资本金，20__年底“投”资产总额达5032亿元，比20__年增长了10余倍，平均资产负债率61.05%，全部跨入百亿级集团行列。目前，11户融资平台公司的银行授信额度已超过了3000亿元。就集团而言，市财政部门一是对计划实施的市政基础设施建设项目拨付30%资本金；二是以公司注册资本金总额为基数每年增加10%公司资本金。

其次，加强对土地市场的和垄断。下发了《重庆市关于进一步规范土地出让管理工作的通知》（渝府发〔2010〕113号），包括进一步明确加强土地出让管理、强化对土地出让后增加建筑面积补交土地综合价款的管理、规范土地储备管理、完善土地出让收支管理及加强土地供后监管和违法违规违约用地处理等。一是严格执行土地招拍挂出让制度。除公共租赁房、城市拆迁安置房、农村征地拆迁安置房用地可采取划拨或协议出让方式供地外，商品住宅用地和经营性用地必须按规定招拍挂出让；二是坚持规划先行。没有取得规划主管部门提供的地块设计条件的，不得出让国有建设用地使用权；三是推行“净地”出让。拟供宗地周边城市（镇）公共道路、公共绿化等城市（镇）公共基础设施用地不得纳入供地范围。土地出让前，存量的国有建设用地应当依法将地上建（构）筑物拆迁安置完毕；新增建6

设用地应当依法实施完毕征地拆迁补偿安置；四是控制单宗地出让面积。严格执行商品住房用地单宗地出让不得超过20公顷；五是调整增加建筑面积补交土地综合价款的计算规则。次年内申办增加建筑面积补交土地综合价款的，按增加的建筑面积乘以经评估的对应用途的综合楼面地价的方式计算应补交的土地综合价款；该宗土地取得时招拍挂出让成交综合楼面地价低于公布评估楼面地价的，按该宗土地综合楼面地价补交土地综合价款；低于相邻地块半年内市场成交平均楼面地价30%以上的，按相邻地块市场成交平均楼面价补交土地综合价款；六是主城区范围内土地出让收入全额缴入市级财政，土地出让金增值收益市与区按55：45分成；七是加大违法违规违约用地查处力度。出让土地闲置半年至一年以内的，按出让价款的10%征收土地闲置费；土地闲置一年以上两年以内的，按出让价款的20%征收土地闲置费；土地闲置两年以上，依法收回土地使用权。

五、建议

（一）为确保洛北城市基础设施建设与城市发展同步进行，市高度垄断洛河以北城区的可利用土地（包括存量土地）的经营开发，由市土地整理储备中心统一报批、统一收储、统一供地，做到应收尽收、应储尽储。建议成立由常委、常务副吴中阳任组长，副沈、史任副组长，财政、土地、规划、建设、城投、旧改办等部门主管领导为成员的洛北城区投融资及土地资源管理委员会，7

定期召开例会，对洛北城区可利用土地收储和出让、城中村和旧城改造、土地资源挂牌和划拨，以及土地出让金返还等重大事项进行审批。委员会下设办公室，负责日常组织协调工作。

（二）抓住经营城市的龙头，赋予洛阳集团洛北地区土地整理一级开发职能，进一步做大做强洛阳集团。反思重庆经营城市的成功实践，结合洛北城区城市建设土地资源少、基础设施建设任务非常艰巨的实际，以有城中村及市内企业存量土地开发成本高的现状，建议、市吸收借鉴和嫁接重庆模式、襄阳模式，在高度垄断土地和有效供给保障性住房供地的前提下，将公司与市土地整理储备中心合署办公，具体进行洛北城区土地运作，既可实现我市土地收益最大化，为我市城市基础设施建设提供资金支持，全面提升城市基础和公益设施品位，尽快实施快速路、环城路、主次干道断头路打通、310国道改扩建工程等一大批重要基础设施建设项目，改变洛北城区交通拥堵、排水管网布局不合理的现状，又是推动我市福民强市投融资转型的一个重要转折点和助推器。

（三）借鉴重庆市等外地及我省大部分城市的做法，解决洛阳XX人员混岗和工资待遇问题。按照“老人老办法，新人新办法”管理。即在企业工作期间，属于公务员、事业单位身份的，领取企业薪酬，不得在原行政机关、事业单位领取工资；其档案关系仍由原单位保存，保留其在原单8

位的身份不变；今后档案工资随公务员、事业单位对应级别晋升调整；本人按时缴纳与机关事业单位同职级标准的基本医疗保险、住房保险等；达到法定退休年龄时，比照组织部任命的职级待遇，按公务员、事业单位退休办法，办理退休手续。属于企业身份和向面社会招聘各类专业技术人员，领取企业薪酬；参加企业基本养老保险、失业、医疗、工伤、住房等社会保险；达到法定退休年龄时，按国有企业职工办理退休手续。建议市国资委核定并实行企业年薪制。退休时按不同身份办理退休。

参加调研人员：

王守国熊文博马朝信刘

二〇一一年八月九日